Remmen los, advies over versnelling energietransitie

Versnelling van de transitie naar een duurzame energiehuishouding in Nederland

Op 19 oktober 2011 hebben de raden voor de leefomgeving en infrastructuur (RLI) het advies ‘Remmen los: advies over de versnelling van de transitie naar een duurzame energiehuishouding in Nederland’ gepresenteerd. In het advies pleiten de raden voor een versnelling van de transitie naar een duurzame energiehuishouding. Nederland heeft in Europees perspectief achterstand opgelopen. Versnellen is nodig om economische kansen te verzilveren en risico’s te vermijden, om de grote maatschappelijke dynamiek te benutten en omdat Nederland gehouden is aan internationale klimaatafspraken. De raden zien dat het rijksbeleid gevangen zit in het bestaande systeem van fossiele belangen, technologieën, infrastructuur en instituties, wetten en regels. Hierdoor wordt de energietransitie geremd.

foto Vinexwoningen
Nationale Beeldbank

De raden geven aanbevelingen voor vijf noodzakelijk te bewandelen wegen die belemmeringen van het bestaande systeem wegnemen en de transitie naar een duurzame energiehuishouding versnellen:

  1. Stel een bindend en consistent doel vast voor een duurzame energiehuishouding in 2050, bij voorkeur in Europees verband maar anders nationaal. Voeg hieraan concrete, meetbare middellangetermijndoelen toe voor 2030 en 2040 in termen van CO2-emissies, het aandeel hernieuwbare energie in de nationale energieproductie en het energieverbruik, energiebesparing en ruimtelijke inpassing.
  2. Stel een charter op tussen overheid, bedrijven en maatschappelijke organisaties met een langetermijnstrategie voor de verduurzaming dan wel afbouw van energie-intensieve bedrijvigheid en de fossiele energiesector in Nederland. De afspraken in het charter zijn eerst vrijwillig, maar worden bij onvoldoende naleving omgezet in wetgeving.
  3. Hanteer een breder frame voor het debat over nut en noodzaak van de energietransitie in Nederland. De raden pleiten voor een bredere benadering, waarin naast klimaatverandering ook andere motieven, in het bijzondere economische redenen, erkend en gewaardeerd worden. Een grotere nadruk op kennis en een zakelijke discussie over de grenzen van de kennis van de wetenschap is gewenst.
  4. Stimuleer markten voor energiebesparing en hernieuwbare energie. De raden vinden het hiervoor van belang dat: alle overheden optreden als launching customer; de rijksoverheid een groene investeringsmaatschappij opricht samen met lagere overheden, pensioenfondsen, banken en andere investeerders voor rechtstreekse participatie in, medefinanciering van en garantiestelling voor innovatieve duurzame initiatieven; steeds strengere normen door overheden worden opgelegd aan producten en diensten die niet onder het Europese systeem van CO2-emissiehandel vallen, inclusief de bestaande gebouwde omgeving; een leveranciersverplichting voor hernieuwbare energie op termijn wordt ingevoerd door de rijksoverheid.
  5. Neem juridische en institutionele barrières voor energietransitie weg. Voer stapsgewijs het principe ‘de vervuiler betaalt’ verder in voor een consistent pakket van financiële interventies op de energiemarkt. De rijksoverheid kan niet-duurzame fiscale subsidies en kortingen, ook in de energiebelasting, gefaseerd afschaffen. Het geheel van hervormingen moet zoveel mogelijk in Europees verband worden bezien omdat Europees geharmoniseerde belastingen effectief zijn en concurrentieproblemen voorkomen. Licht belemmerende instituties, wetten en regels grondig door en weeg de belangen die eraan ten grondslag lagen opnieuw af.

De transitie naar een duurzame energiehuishouding in Nederland moet worden versneld. Nederland loopt economische risico’s en dreigt kansen te missen door de trage verduurzaming van de Nederlandse energiehuishouding. Dit advies is gericht op de vraag hoe de energietransitie kan worden versneld.

1 Aanleiding: Nederland verliest terrein

Op lokaal, nationaal, Europees en wereldwijd niveau wordt gewerkt aan een betere balans tussen menselijk welzijn, kwaliteit van de fysieke leefomgeving en economische opbrengsten. Voor een duurzamer samenleving is de transitie naar een duurzame energiehuishouding onmisbaar: een hoogefficiënte energievoorziening die grotendeels is gebaseerd op hernieuwbare bronnen. Voor verduurzaming van de energiehuishouding geven de raden prioriteit aan twee opties: energiebesparing en hernieuwbare energieopwekking (centraal en decentraal).

De Raden voor de leefomgeving en infrastructuur constateren dat de verduurzaming van de Nederlandse energiehuishouding zeer traag verloopt. Nederland is op achterstand geraakt ten opzichte van andere Europese landen; die verduurzamen sneller. Het aandeel hernieuwbare energie in het Nederlandse energieverbruik is in Europees perspectief gering. Daardoor is de sprong die Nederland moet maken naar de verwachte hogere opgave voor 2050 groot. Het Verenigd Koninkrijk heeft een vergelijkbare sprong als Nederland te maken in het aandeel hernieuwbare energieconsumptie, maar is bezig met een grote inhaalslag op basis van een concrete roadmap (Department of Energy and Climate Change, 2011a), nieuwe overheidsinvesteringen en een breed instrumentarium. Het bredere kader is de climate act met het wettelijk vastgelegde doel van 80% broeikasgasreductie in 2050 ten opzichte van 1990. Tussentijds, nu voor de periode 2023-2027, worden wettelijk bindende emissieplafonds vastgesteld (Department of Energy and Climate Change, 2011b).

De raden verwachten zo’n verderreikende opgave, aangezien de Europese Raad in februari 2011 de Europese doelstelling heeft herbevestigd om de uitstoot van broeikasgassen tegen 2050 met 80% tot 95% te verminderen ten opzichte van 1990. De jaarlijkse CO2–uitstoot door gebruik van fossiele brandstoffen en cementproductie per hoofd van de bevolking daalde in Nederland in de periode 2000-2010 met 2,9%. Dat is lager dan het gemiddelde van 4,5% voor de 27 landen van de Europese Unie (EU-27) of de 10,3% van de 15 landen van de Europese Unie in 1995 (EU-15) (Compendium voor de Leefomgeving, 2011).

Het besparingstempo in Nederland was in de periode 2000-2008 gemiddeld 1% per jaar (Compendium voor de Leefomgeving, 2011). Zonder deze energiebesparing zou het energieverbruik in 2008 bijna 9% hoger hebben gelegen. Desondanks is de energie-intensiteit van de Nederlandse economie nog steeds hoog en de gerealiseerde daling laag in Europees perspectief. De energie-intensiteit van de Nederlandse economie is gedaald met 11,4% tussen 1998 en 2009. Dat is minder dan de 15,9% van de 15 landen van de Europese Unie in 1995 (Eurostat, 2011).

Nederland staat ook in de achterhoede in de Europese Unie wat betreft de werkgelegenheid in de hernieuwbare energiesector (EurObserv’ER, 2010) en de investeringsvriendelijkheid voor hernieuwbare elektriciteitsprojecten (Boston Consultancy Group, 2010). Nederland neemt met 1,4 promille van de beroepsbevolking in 2009 (12.400 banen) een 21e plaats in. Duitsland heeft niet alleen veel mensen werkzaam in de Duitse opwekking van hernieuwbare energie,maar ook in de ontwikkeling en productie van hernieuwbare energietechnologie en de export daarvan. In hoofdstuk 1 van deel 2 wordt de achterstand nader toegelicht.

2 Kies nu voor versnelling van de energietransitie

De raden vinden de huidige achterstandspositie ongewenst en adviseren daarom de transitie te versnellen. Daarvoor hebben de raden drie motieven.

1) Nederland mist economische kansen en loopt steeds grotere economische risico’s als de transitie naar een duurzame energiehuishouding niet versnelt

Groene economische groei en verduurzaming van de nationale energiehuishouding is steeds duidelijker een weg die op de lange termijn leidt tot een hogere toegevoegde economische waarde en grotere maatschappelijke welvaart dan het vervolgen van de huidige weg (European Climate Foundation, 2010; Europese Commissie, 2011; SEO, 2010). De raden vinden dat Nederland er verstandig aan doet zich niet alleen te richten op beperking van de kosten van de energietransitie, maar er ook naar te streven de baten van investeringen in de energietransitie zoals nieuwe bedrijvigheid en werkgelegenheid zoveel mogelijk naar zich toe te halen.

De raden voorzien dat de komende decennia steeds vaker hogere duurzaamheideisen aan producten en diensten worden gesteld. Overheden schrijven steeds strengere energieprestatienormen voor en het bedrijfsleven stelt in de business-to-businesscontracten in toenemende mate duurzaamheideisen. Als andere landen in Europa verduurzamen – en in Duitsland, de belangrijkste handelspartner van Nederland, is dat duidelijk gaande – dan zal de vraag naar duurzame producten en diensten steeds belangrijker worden voor de Nederlandse exportpositie. Als Nederland te langzaam verduurzaamt, zullen de landen die wel duurzaam produceren hun concurrentiepositie versterken en daarvan profiteren. Toenemende schaarste van goedkoop winbare fossiele brandstoffen en stijgende CO2-prijzen maken een duurzame energiehuishouding op langere termijn goedkoper dan een energievoorziening die grotendeels op fossiele brandstoffen gebaseerd is (European Climate Foundation, 2010; Europese Commissie, 2011).

Hoewel onzeker is hoe de economische kansen en risico’s zich de komende decennia precies zullen ontwikkelen, achten de raden de versnelling van de energietransitie vanuit economisch perspectief de beste weg voorwaarts.

2) Er is sprake van grote maatschappelijke dynamiek die de rijksoverheid kan benutten om de opgelopen achterstanden in te lopen

De raden zien veel lokale en regionale initiatieven gericht op energiebesparing en de opwekking van hernieuwbare energie. De maatschappelijke dynamiek is groot (Hawken, 2007; Hajer, 2011; Rotmans, 2011). De raden constateren dat sommige decentrale overheden aanzienlijk hogere ambities hebben dan het Rijk. Het valt de raden verder op dat initiatieven van decentrale overheden, van particuliere instellingen en van maatschappelijke organisaties elkaar steeds meer gaan versterken, zoals bijvoorbeeld initiatieven van verenigingen van eigenaren ondersteund door gemeentes en provincies. Ook zien de raden dat verschillende partijen steeds meer in samenwerkingsverbanden aan duurzaamheidprojecten werken. In een essay voor de raden geeft Rotmans (2011) aan dat de transitie naar zijn oordeel als maatschappelijk fenomeen op een kantelpunt richting de versnellingsfase is terechtgekomen. Dit kantelpunt vormt een grote kans (window of opportunity) voor de versnelling van de energietransitie in Nederland. Het maatschappelijk momentum lijkt daarvoor aanwezig te zijn. De raden adviseren om gebruik te maken van dit momentum en om doelbewust ruimte te creëren voor de beschikbare maatschappelijke daadkracht.

3) Nederland is gehouden aan internationale afspraken om de effecten van menselijk handelen op het klimaat terug te dringen

Versnelling is nodig omdat Nederland zijn internationale afspraken moet nakomen over vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. De raden verwachten dat Europese afspraken zullen uitmonden in veel stringentere doelstellingen voor Nederland voor de reductie van broeikasgasuitstoot in 2050. Als de rijksoverheid de transitie daadkrachtig versnelt, zullen naar de mening van de raden de scherpe reductiedoelstellingen gemakkelijker bereikt worden. In hoofdstuk 2 van deel 2 zijn deze motieven toegelicht.

Recente kabinetspublicaties zoals het Energierapport 2011, de Ontwerp Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, de wijziging van de Gaswet en de Elektriciteitswet en de Green Deal bevatten al belangrijke elementen voor de energietransitie in Nederland. Elke stap die gezet wordt in de richting van de verduurzaming van de energievoorziening waarderen de raden positief. Voor versnelling van de transitie achten de raden echter meer nodig. Zo hebben de raden kennis genomen van de Green Deal. De raden zijn van mening dat de Green Deal vooral een verzameling is van initiatieven, waar er buiten de Green Deal nog veel meer van zijn. De Green Deal neemt nauwelijks barrières weg op nationaal niveau, zodat elk initiatief ervan kan profiteren. De in te voeren leveranciersverplichting lijkt de meest structurele maatregel in de Green Deal. In hoofdstuk 4 van deel 2 bespreken de raden meer recente kabinetspublicaties.

3 Aanbevelingen tot versnelling die oorzaken vertraging wegnemen

3.1 Ontwikkel een langetermijnvisie op de verduurzaming van de energievoorziening in 2050

Het ontbreken van een politieke langetermijnvisie met bijbehorende afrekenbare doelstellingen voor een duurzame energiehuishouding in 2050 heeft er toe bijgedragen dat door de opeenvolgende kabinetten wisselend overheidsbeleid voor verduurzaming van de energiehuishouding is gevoerd. Ook hebben ze wisselend gecommuniceerd over het belang van de energietransitie, waardoor particulieren en bedrijven nut en noodzaak nog regelmatig onderschatten. Beleidswisselingen vergroten de onzekerheden voor de private initiatiefnemers en financiers van duurzaamheidprojecten en hebben een negatief effect op het investeringsklimaat in Nederland. De bottom-upbeweging naar duurzaamheid heeft een krachtige dynamiek, maar komt alleen tot ontwikkeling en leidt alleen tot opschaling als de centrale overheid deze faciliteert met duidelijke kaders en een duidelijke richting (Rotmans, 2011; Hajer, 2011).

Aanbeveling

Stel een bindend en consistent doel vast voor een duurzame energiehuishouding in 2050, bij voorkeur in Europees verband maar anders nationaal. Voeg hieraan concrete, meetbare middellangetermijndoelen toe voor 2030 en 2040 in termen van CO2-emissies, het aandeel hernieuwbare energie in de nationale energieproductie en het energieverbruik, energiebesparing en ruimtelijke inpassing.

De raden vinden het wenselijk dat Nederland actiever aansluit bij het tempo van de invoering van een duurzame energiehuishouding van de Europese Unie, omdat dit exportkansen biedt voor schone technologie en innovaties. Een Europese route verzekert een gelijk speelveld en biedt mechanismen om hernieuwbare energieproductie ook buiten Nederland tegen lagere kosten te realiseren.

3.2 Stel een langetermijnstrategie op voor de fossiele energiesector en de energie-intensieve bedrijven

In Nederland is er sprake van een energieregime dat voor een belangrijk deel uit partijen bestaat met grote belangen bij de winning, levering en het gebruik van fossiele energie en grondstoffen. Dit energieregime ervaart voornamelijk de kosten en niet de baten van de energietransitie. Het fiscale stelsel ondersteunt de fossiele sector sterker dan de duurzame energiesector (zie paragraaf 3.5). De grote belangen en invloed van dit regime remmen de energietransitie af. Dit is ook gebleken in het project EnergieTransitie van de rijksoverheid. Mede door de dominante betrokkenheid van regimespelers is in dit project sinds 2004 de nadruk komen te liggen op graduele innovaties in plaats van op radicale doorbraken. Nichespelers kregen te weinig ruimte om hun potentie waar te maken (Rotmans, 2011; Van Soest, 2011). De raden trekken hieruit de conclusie dat een transitie naar een duurzame energiehuishouding ook vraagt om een bewuste omgang met en begeleiding van de te verwachten consequenties voor de fossiele energiesector en energie-intensieve gebruikers.

Aanbeveling

Stel een charter op tussen overheid, bedrijven en maatschappelijke organisaties met een langetermijnstrategie voor de verduurzaming dan wel afbouw van energie-intensieve bedrijvigheid en de fossiele energiesector in Nederland. De afspraken in het charter zijn eerst vrijwillig, maar worden bij onvoldoende naleving omgezet in wetgeving.

De minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie kan dit initiëren. Uitgangspunt voor dit proces vormt het besef dat de belangen van het fossiele energieregime ook bij een snellere energietransitie nog lang aanzienlijk zullen zijn en wezenlijk voor de Nederlandse economie. Buig belangen van gevestigde partijen om en probeer een uitweg te bieden naar het einddoel voor een duurzame energiehuishouding in 2050. Daarbij moet de rijksoverheid ook de mogelijkheid erkennen dat de aanpassingen die de transitie vraagt van het bedrijfsleven, bedrijfseconomisch niet altijd haalbaar zijn. De strategie zal moeten aangeven hoe alle betrokken partijen in de charter daarmee moeten omgaan. Dit gebeurt eerst op basis van vrijwillige afspraken, onder de voorwaarde dat er wetgeving komt als de gemaakte afspraken niet worden nageleefd. De raden roepen in dit verband de gemaakte afspraken in herinnering voor verduurzaming van de glastuinbouw en de transformatie van DSM na de afbouw van kolenmijnen in Limburg naar een wereldwijd bedrijf actief in gezondheid, voeding en materialen.

3.3 Hanteer een breder frame voor de energietransitie

Het huidige frame van het debat over nut en noodzaak van de energietransitie en het klimaatbeleid maakt dat (wetenschappelijke) kennis, bedrijfseconomische belangen, de publieke opinie en politieke meningen en opvattingen zich vermengen. Van Soest (2011) beschrijft dat private belangen en het vrijemarktdenken in toenemende mate leidend zijn in het huidige frame. Wetenschappelijke kennis en private belangen worden in dit frame gemakkelijk door elkaar gebruikt. In de publieke opinie is mede hierdoor grote twijfel ontstaan over de klimaatverandering en de invloed van de mens daarop, ondanks de onderbouwde wetenschappelijke conclusie dat het klimaat verandert als gevolg van menselijk handelen. De framing van het debat is een barrière geworden voor de energietransitie.

Aanbeveling

Hanteer een breder frame voor het debat over nut en noodzaak van de energietransitie in Nederland.

De raden pleiten voor een bredere benadering, waarin naast klimaatverandering ook andere motieven, in het bijzondere economische redenen, erkend en gewaardeerd worden. Een grotere nadruk op kennis en een zakelijke discussie over de grenzen van de kennis van de wetenschap is gewenst. Als wensen, opvattingen, feiten, visies en belangen helder zijn, kan een transparanter debat ontstaan. Dit bredere frame moet aan de basis liggen van eenduidige communicatie door alle overheden, dat energiebesparing en hernieuwbare energieproductie wenselijk en noodzakelijk zijn. Daarbij hoeven niet alle partijen vanuit precies dezelfde motieven te handelen, zolang maar effectieve coalities tot stand komen.

3.4 Stimuleer markten voor de toepassing van innovatieve duurzame energietechnologie

Studies als de Roadmap 2050 van de European Climate Foundation (2010) laten zien dat de energietransitie voor het overgrote deel haalbaar is met de beschikbare methoden en technieken. Dat wil echter niet zeggen dat de toepassing ervan in alle gevallen ook al commercieel haalbaar is. In de praktijk blijkt vaak dat bedrijven moeite hebben innovaties door te ontwikkelen tot commercieel levensvatbare producten. In innovatieliteratuur wordt deze moeilijke fase ook wel aangeduid als de valley of death. Niet alleen kan de vraag naar het nieuwe product beperkt zijn, ook financiering kan in deze fase problematisch zijn (Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid, 2011). Bovendien geldt vaak dat duurzame innovatieve projecten minder aantrekkelijk zijn voor financiers dan niet-duurzame projecten (SEO, 2009).

Aanbeveling

Stimuleer markten voor energiebesparing en hernieuwbare energie.

De raden vinden het hiervoor van belang dat:

  • alle overheden optreden als launching customer;
  • de rijksoverheid een groene investeringsmaatschappij opricht samen met lagere overheden, pensioenfondsen, banken en andere investeerders voor rechtstreekse participatie in, medefinanciering van en garantiestelling voor innovatieve duurzame initiatieven;
  • steeds strengere normen door overheden worden opgelegd aan producten en diensten die niet onder het Europese systeem van CO2-emissiehandel vallen, inclusief de bestaande gebouwde omgeving;
  • een leveranciersverplichting voor hernieuwbare energie op termijn wordt ingevoerd door de rijksoverheid.

3.5 Slecht barrières die historisch gegroeide instituties, wetten en regels opwerpen

Historisch gegroeide instituties, wetten en regels zijn in een aantal gevallen institutionele en organisatorische barrières voor de energietransitie geworden. Zo is veel relevante wet- en regelgeving voor de elektriciteitsmarkt opgesteld vanuit het concept van centrale elektriciteitsproductie, waardoor deze regels nu de ontwikkeling van decentrale, op hernieuwbare bronnen gebaseerde elektriciteitsopwekking belemmeren. In de ruimtelijke ordening wordt in belangenafwegingen het belang voor hernieuwbare energieopwekking onvoldoende meegewogen in de vergunningverlening waardoor duurzame projecten vertraging oplopen. Ook het fiscale stelsel belemmert de energietransitie. Het grootste deel (79%) van de overheidsinterventies op de energiemarkt komt ten goede aan fossiele energie (zie tabel 4 in deel 2), dat een groot aandeel heeft in de Nederlandse energiemix. In 2010 was van het totaal van 4,6 miljard euro aan financiële overheidsinterventies in Nederland in het eindgebruik van energie 163 miljoen euro (dit is 3,5%) bestemd voor stimulering van energiebesparing en hernieuwbaar energieverbruik. In totaal viel in 2010 5,8 miljard euro van de overheidsinterventies toe aan fossiele energie en 1,5 miljard euro aan hernieuwbare energie of energiebesparing (CE Delft & Ecofys, 2011).

Aanbeveling

Stimuleer energietransitie met financiële interventies en fiscaliteit. Voer stapsgewijs het principe ‘de vervuiler betaalt’ verder in voor een consistent pakket van financiële interventies op de energiemarkt.

Ter Haar (2009) laat zien dat verdere groei van milieubelastingen substantieel bijdraagt aan de verduurzaming zonder dat de stabiliteit voor de schatkist in het geding komt. De rijksoverheid kan niet-duurzame fiscale subsidies en kortingen, ook in de energiebelasting, gefaseerd afschaffen. Het geheel van hervormingen moet zoveel mogelijk in Europees verband worden bezien omdat Europees geharmoniseerde belastingen effectief zijn en concurrentieproblemen voorkomen.

Aanbeveling

Licht belemmerende instituties, wetten en regels grondig door en weeg de belangen die eraan ten grondslag lagen opnieuw af.