Zwaveldioxide en zwaveltrioxide

Op verzoek van de penvoerend Minister adviseert de AGS over PGS 10, een deel uit de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen met richtlijnen voor opslag en gebruik van zwaveldioxide. De AGS heeft binnen zijn wettelijke taak onder andere een adviserende taak met betrekking tot deze Publicatiereeks. Het kabinet neemt kabinetsstandpunten in over de adviezen van de AGS.

In kabinetsstandpunten over eerdere adviezen over stofspecifieke delen uit de PGS-reeks is het toetsingskader van de AGS door het kabinet onderschreven. De AGS inventariseert eerst welke (inter)nationale wetgeving, normen en standaarden betrekking hebben op productie, toepassing, opslag of transport van de betreffende stof of groep stoffen. Er wordt met behulp van het toetsingskader beoordeeld of het geheel van regels en richtlijnen sluitend is voor veiligheid of dat er lacunes zijn die een publicatie in de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen nodig maken. In dit toetsingskader worden drie aandachtsgebieden onderscheiden die ook in onderlinge samenhang worden bezien: technische integriteit, bedrijfsvoering en ruimtelijke context.

Ten aanzien van PGS 10 heeft de AGS de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: Is er op grond van ontwikkelingen in gebruik, productie en opslag van zwaveldioxide en zwaveltrioxide in Nederland en in aanvulling op vigerende wetgeving, (inter)nationale normen en standaarden aanleiding voor een publicatie over deze twee stoffen in de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen?

In dit advies zijn de gevaarseigenschappen, aard en omvang van productie, gebruik, opslag en transport van zwaveldioxide en zwaveltrioxide beschreven. Vervolgens komen de drie aandachtspunten van het toetsingskader van de AGS aan de orde (technische integriteit, bedrijfsvoering en ruimtelijke context). Aan de hand van het toetsingskader zijn de huidige wet- en regelgeving, normen en standaarden beoordeeld. Daarna volgen conclusies en aanbevelingen, die onderstaand kort zijn samengevat.

Zwaveldioxide en zwaveltrioxide veroorzaken ernstige acute gezondheidseffecten bij inademing. De gevaren van deze stoffen stellen hoge eisen aan de veiligheid: de hoge corrosiviteit en sterk oxiderende eigenschappen beïnvloeden de kans op ongewenst vrijkomen (loss of containment). Door de specifieke fysische eigenschappen van zwaveltrioxide (in zuivere vorm) bestaat bij temperatuurswisselingen het gevaar van een plotselinge, explosieve drukverhoging en het openbarsten van het insluitsysteem.

Zwaveldioxide

In Nederland wordt momenteel in achttien bedrijven zwaveldioxide opgeslagen of verwerkt. In zes van deze bedrijven wordt het zwaveldioxide ter plaatse geproduceerd en verwerkt, zonder dat er sprake is van (tussen)opslag.

Bij twaalf van de achttien bedrijven is het Brzo van toepassing en daarmee is voor deze bedrijven het voeren van een veiligheidsmanagementsysteem verplicht. De AGS ziet daarom geen reden voor aanvullende verplichtingen in wet- en regelgeving voor deze bedrijven ten behoeve van de veiligheid.

Voor de resterende zes niet-Brzo-bedrijven is er geen wettelijke verplichting voor het voeren van een veiligheidsmanagementsysteem. Gezien de risico’s bij onbedoeld vrijkomen van zwaveldioxide acht de AGS dit ongewenst. Voor deze bedrijven zal er nauwelijks sprake zijn van een extra last indien een veiligheidsmanagementsysteem wettelijk verplicht wordt gesteld. Vijf van de zes niet-Brzo-bedrijven voeren al managementsystemen voor kwaliteit, milieu of (product)veiligheid.

Zwaveltrioxide

Momenteel wordt in één bedrijf in Nederland zwaveltrioxide opgeslagen en gebruikt. Aanvoer naar dit bedrijf vindt plaats vanuit Groot-Brittannië. Het bedrijf valt onder het Brzo, waardoor de plicht bestaat een veiligheidsmanagementsysteem te voeren. De AGS ziet daarom geen reden voor het opnemen van aanvullende verplichtingen in wet- en regelgeving ten behoeve van de veiligheid bij dit bedrijf.

Er worden momenteel geen specifieke eisen gesteld aan het transport van zwaveltrioxide in Nederland. De informatievoorziening ten behoeve van de hulpverleningsdiensten in Nederland is onbekend.

Oleum

 Er is geen volledig beeld van de aard en omvang van productie, verwerking, opslag en transport van oleum in Nederland. Deze stof viel buiten de inventarisatie. De gevaarseigenschappen van oleum (oplossing van zwaveltrioxide in zwavelzuur) komen voor een deel overeen met die van zwaveltrioxide in zuivere vorm. De kans op onbedoeld vrijkomen van zwaveltrioxide is echter veel kleiner. Het gevaar van plotselinge, explosieve drukverhoging ten gevolge van temperatuurwisselingen en het bezwijken van het insluitsysteem is bij oleum niet aan de orde.

Algemene uitgangspunten ‘PGS nieuwe stijl’ voor zwaveldioxide

De AGS beveelt aan een ‘PGS nieuwe stijl’ op te stellen voor productie, opslag, verwerking en transport van zwaveldioxide. Daarin worden doelstellende concepten gehanteerd. Op overzichtelijke wijze wordt het verband weergegeven tussen wet- en regelgeving en (inter)nationale normen en standaarden. In deze normen en standaarden zijn methoden beschreven waarmee de veiligheid op een aantoonbaar, voldoende niveau kan worden bepaald en waarmee de technische integriteit, bedrijfsvoering en ruimtelijke context in samenhang worden beschouwd. Voor de nadere invulling van deze normen in concrete voorschriften en voor een beschrijving van de stand der techniek kan in de ‘PGS nieuwe stijl’ worden verwezen naar enkele branchedocumenten.

Tevens wordt aanbevolen in de publicatie informatie op te nemen over zwaveltrioxide en zwavelzuur, omdat een belangrijk deel van de bedrijven naast zwaveldioxide deze stoffen gebruikt (veelal in een mengsel (oleum)).

Centraal onderdeel van een ‘PGS nieuwe stijl’ is een veiligheidsmanagementsysteem. Zodoende wordt het mogelijk om via vergunningverlening een veiligheidsmanagementsysteem ook op te leggen aan de zes niet-Brzo-bedrijven.

Specifieke aanbevelingen voor ‘PGS nieuwe stijl’ voor zwaveldioxide

Technische integriteit

Geadviseerd wordt om in de ‘PGS nieuwe stijl’ te verwijzen naar methoden die een kader bieden voor een systematische identificatie van gevaren binnen het gehele systeem, voor een transparante beoordeling van de risico’s en voor de keuze van maatregelen waarmee aan een tevoren bepaald veiligheidsniveau wordt voldaan. De borging – van onder andere periodiek onderhoud en inspectie – in een veiligheidsmanagementsysteem zorgt dat men blijvend voldoet aan de vooraf bepaalde betrouwbaarheid.

Bedrijfsvoering

Aanbevolen wordt om in de ‘PGS nieuwe stijl’ te verwijzen naar normen voor veiligheidsmanagementsystemen en naar enkele met name genoemde branchedocumenten, waarin specifieke procedures en instructies zijn opgenomen die waarborgen bieden voor de risicobeheersing.

Ruimtelijke context

Enkele methoden worden aanbevolen voor het bepalen van de ruimtelijke context van een opslag- en verladingsinstallatie of een procesinstallatie. Het verdient in dit verband tevens aanbeveling de hoeveelheidgrenzen voor zwaveldioxide (en zwaveltrioxide) in het Bevi nader te beoordelen.

Stimuleren onderbouwing van voorschriften in branchedocumenten

Het verdient aanbeveling in gesprek te gaan met de Europese brancheorganisatie CEFIC over het verwijzen naar en hanteren van actuele normen voor technische integriteit, bedrijfsvoering en ruimtelijke context.

Consequenties voor vergunningverlening en handhaving

De Adviesraad beveelt aan om tijdig te anticiperen op de consequenties voor vergunningverlening en handhaving en daarom bij implementatie van dit advies te entameren dat de benodigde kennis en ervaring in de betreffende organisaties – inclusief de rampenhulpverlening – beschikbaar zijn.

Zwaveltrioxide

Er is momenteel geen aanleiding voor een specifieke publicatie over zwaveltrioxide aangezien het gebruik momenteel beperkt is tot één bedrijf, dat valt onder de werking van het Brzo. De Adviesraad beveelt aan om de risico’s bij het huidige transport van zwaveltrioxide naar Nederland nader te onderzoeken.

Oleum

De AGS adviseert de aard en omvang van productie, opslag en transport van oleum in Nederland in kaart te brengen, om op grond daarvan te bepalen of opname in de Publicatiereeks gewenst is.

Overige aanbevelingen

Prestatie-indicatoren

Het monitoren van prestaties op het gebied van veiligheid is een belangrijk onderdeel van een veiligheidsmanagementsysteem, zodat bij afwijkingen in een vroeg stadium kan worden bijgestuurd. De Adviesraad beveelt aan dat de vergunningverlenende en handhavende overheden er op toezien dat bedrijven geschikte leading en lagging prestatie-indicatoren hanteren, die gebaseerd zijn op de specifieke risico’s van het bedrijf.

Vraagtekens bij onderscheid tussen opslag en verlading en productie en verwerking

Traditioneel zijn de stofspecifieke publicaties uit de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen beperkt tot opslag en verlading. De Adviesraad beveelt aan een meer geïntegreerde benadering in het beleid te kiezen en daarbij de huidige scheiding tussen opslag en verlading aan de ene kant en productie en verwerking aan de andere kant te heroverwegen.

Verplichting veiligheidsmanagement uitbreiden

De AGS beveelt de overheid aan om de wettelijke verplichting tot het voeren van een veiligheidsmanagementsysteem uit te breiden naar alle bedrijven met een relatief groot risico – niet slechts voor zwaveldioxide en zwaveltrioxide. De grootte van dit risico wordt met name beoordeeld op basis van de omvang van de gevolgen in geval van het vrijkomen van de stof.