Grond voor gebiedsontwikkeling

Instrumenten voor grondbeleid in een energieke samenleving

Aanleiding en adviesvraag

Het kabinet werkt aan harmonisatie van de regelgeving voor grondbeleid in de Aanvullingswet grondeigendom, die opgenomen wordt in de Omgevingswet. De Aanvullingswet is cruciaal voor een adequate aanpak van belangrijke maatschappelijke opgaven zoals de energietransitie, de aanpassing aan klimaatverandering en de transformatie van stedelijke regio’s en krimpgebieden. Veel opgaven worden immers gerealiseerd in gebiedsontwikkelingen. Het kunnen inzetten van instrumenten voor grondbeleid speelt een belangrijke rol bij de aanpak daarvan. Ook private partijen, die een belangrijke rol spelen bij gebiedsontwikkelingen, moeten uit de voeten kunnen met deze instrumenten.

De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) vindt het een goede gedachte om grondeigendom een plaats te geven in het omgevingsrecht en in dat kader te harmoniseren, te integreren en te vereenvoudigen. De raad grijpt de consultatieversie van de Aanvullingswet (1 juli 2016) aan voor een advies over grondbeleid vanuit een andere en meer ambitieuze insteek: vanuit de opgaven die spelen bij gebiedsontwikkelingen. Is het instrumentarium toepasbaar voor de diversiteit aan complexe opgaven, werkt het in tijden van hoog- en van laagconjunctuur, in gebieden met veel en weinig marktvraag (zoals stedelijke regio’s en krimpregio’s) en niet alleen op lokaal maar ook op regionaal schaalniveau? Is de afstemming met andere relevante wetgevingskaders op orde? Waar het stelsel tekortschiet, wil de Rli verbeteringen voordragen.

Stad Rotterdam gezien vanaf de Erasmusbrug
Erasmusbrug Rotterdam, foto: © Thea van den Heuvel/DAPh

Drie ontwerpeisen

De belangrijkste conclusie van de raad is dat het grondbeleid niet alleen geharmoniseerd, maar vooral gemoderniseerd moet worden. De raad onderscheidt drie ontwerpeisen voor de Aanvullingswet:

  • De wet moet in de eerste plaats aansluiten op de filosofie en verruimde reikwijdte van de Omgevingswet. De raad concludeert dat deze aansluiting beter kan: de uitvoering wordt nog onvoldoende geïnstrumenteerd, de instrumenten vereisen gedetailleerde planuitwerkingen die niet passen bij uitnodigingsplanologie en organische gebiedsontwikkeling.
  • In de tweede plaats moet de regelgeving alle vormen van grondbeleid ondersteunen (van actief tot faciliterend) opdat decentrale actoren zelf de instrumenten kunnen kiezen die passen bij hun opgave en bij de lokale (politieke) context. De Aanvullingswet ondersteunt weliswaar deze gedachte, maar schiet op een aantal plekken nog tekort, vooral bij het instrumenteren van faciliterend grondbeleid. Zo zou een gemeenteraad de vrijheid moeten krijgen om zelf te beslissen instrumenten ter beschikking te geven aan uitvoerende partijen.
  • Omdat financiële tekorten een groot probleem vormen bij een tijdige aanpak van opgaven, moet de regelgeving in de derde plaats helpen bij een betere verdeling van kosten en baten in grondexploitaties. Dit vergroot de zekerheid over de ontwikkeling. Ook hier ziet de raad ruimte voor verbetering, met name als het gaat om kostenverhaal en het maken van regionale afspraken.

Acht aanbevelingen

De raad geeft acht aanbevelingen voor modernisering van het grondbeleid:

  1. Laat instrumenten voor grondbeleid beter aansluiten op de doelen van de Omgevingswet
    De raad beveelt aan dat de instrumenten van het grondbeleid, zoals onteigening of voorkeursrecht, ook kunnen worden ingezet voor te realiseren omgevingskwaliteiten, zoals milieudoelstellingen.
  2. Voorzie faciliterend grondbeleid van instrumenten
    Gemeenten hebben de vrijheid om hetzij zelf gebiedsontwikkeling ter hand te nemen, hetzij daarvoor private initiatiefnemers (woningbouwcorporaties, zorginstellingen, ontwikkelaars, collectieve opdrachtgevers) in te schakelen en deze te faciliteren. De raad beveelt aan onder voorwaarden ook private initiatiefnemers de gelegenheid te geven instrumenten van het grondbeleid in te zetten.
  3. Koppel beroep op zelfrealisatie aan een realisatieplicht
    In gebiedsontwikkeling hebben grondeigenaren het recht om vastgestelde plannen zelf te realiseren. De raad beveelt aan om het zelfrealisatierecht aan een termijn te koppelen waarbinnen realisatie moet zijn voltooid.
  4. Zorg voor meer procedurele versnelling bij onteigening
    In de huidige praktijk duren onteigeningsprocedures vaak te lang. Betrokkenen blijven langdurig in onzekerheid over zowel de onteigening als de vergoeding. De raad beveelt aan om in de wet vast te leggen dat een grondeigenaar binnen een vaste termijn een redelijk bod van de onteigenende partij ontvangt. Tevens adviseert de raad om rechtstreeks beroep open te stellen bij de Raad van State met een maximale termijn voor het doen van een uitspraak.
  5. Schrap invoering stedelijke kavelruil
    Stedelijke kavelruil is een instrument waarmee private partijen onderling komen tot een herschikking van hun grond en vastgoed. De raad vindt de voorgestelde regeling voor stedelijke kavelruil vanwege het vrijwillige karakter van onvoldoende toegevoegde waarde. Daarom kan een wettelijke regeling voor kavelruil vervallen.
  6. Verruim en vereenvoudig mogelijkheden voor kostenverhaal
    De raad doet een aantal voorstellen voor het vereenvoudigen van het verhalen van de kosten van gebiedsontwikkeling op baathebbende partijen. De raad is bovendien geen voorstander van het voorstel in de Aanvullingswet om gemeenten de mogelijkheid te bieden om van kostenverhaal af te zien.
  7. Verbreed de business case
    Zittende eigenaren en omliggende bewoners en bedrijven die profijt hebben van een nieuwe gebiedsontwikkeling betalen daaraan niet mee. De raad vind dat onredelijk en pleit voor een regeling voor value capturing, het heffen van belasting over toekomstige waardestijging als gevolg van die gebiedsontwikkeling.
  8. Instrumenteer regionale samenwerking en verevening
    Veel gebiedsontwikkelingen vinden plaats op regionale schaal. Regionale verevening, bijvoorbeeld tussen een centrumgemeente en de regiogemeenten op de schaal van de stedelijke regio, blijkt in de praktijk zeer lastig te realiseren. De raad pleit daarom voor een wettelijke regeling voor regionale verevening tussen gemeenten die samenwerken aan het realiseren van regionale opgaven.

Voor een zorgvuldige verwerking van de aanbevelingen in de wettekst is waarschijnlijk meer tijd nodig dan in het huidige traject voorzien. Een uitstel van de invoering van de Aanvullingswet van een of twee jaar is daarom volgens de raad een reële optie. De raad vraagt ook aandacht voor de implementatie van de nieuwe regelgeving.

Publicatie

Op 22 juni 2017 heeft de raad zijn advies ‘Grond voor gebiedsontwikkeling’ aangeboden aan Minister Schultz van Haegen van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM).

Minister Schultz (IenM) neemt het advies 'Grond voor gebiedsontwikkeling' in ontvangst - 22 juni 2017 - Foto Fred Ernst

Bekijk de foto's van de presentatie van het advies 'Grond voor gebiedsontwikkeling'

Meer informatie

Voor meer informatie over het advies en kunt u contact opnemen met Tim Zwanikken,
telefoon: 06 52874404 / mail: tim.zwanikken@rli.nl.

Er gaat veel aandacht uit naar de politieke keuzes bij de majeure transitieopgaven waar Nederland voor staat (zoals energietransitie, klimaatadaptatie), maar vergeten wordt dat die opgaven samenkomen in concrete gebiedsontwikkelingen. De consultatieversie van de 'Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet' (hierna: de Aanvullingswet) bevat de vernieuwde regelgeving voor de instrumenten voor grondbeleid. In 2019 wordt deze Aanvullingswet opgenomen in de nieuwe Omgevingswet. De Rli hecht groot belang aan deze Aanvullingswet omdat het (kunnen) inzetten van instrumenten voor grondbeleid belangrijk is voor het aanpakken van die gebiedsontwikkelingen. En daarmee ook voor de aanpak van die majeure transitieopgaven.

De wetgever werkt voortvarend aan de Aanvullingswet vanuit de behoefte tot harmonisatie, integratie en vereenvoudiging van de regels die nu nog in verschillende wetten zijn opgenomen. De raad stelt voorop dat het een goede gedachte is om het grondbeleid een plaats te geven in de Omgevingswet en in dat kader te harmoniseren, te integreren en te vereenvoudigen. De raad benadert in dit advies de problematiek echter vanuit een andere en meer ambitieuze insteek: vanuit de opgaven die spelen bij gebiedsontwikkelingen. Is het instrumentarium toepasbaar voor de diversiteit aan complexe opgaven, werkt het in tijden van hoog- en van laagconjunctuur, in gebieden met veel en weinig marktvraag (zoals stedelijke regio’s en krimpregio’s) en niet alleen op lokaal maar ook op regionaal schaalniveau?

Vanuit deze opgavegerichte insteek komt de raad tot de conclusie dat er drie ontwerpeisen zijn voor de Aanvullingswet:

De wet moet in de eerste plaats aansluiten op de filosofie en verruimde reikwijdte van de Omgevingswet. De raad concludeert dat deze aansluiting beter kan: de uitvoering wordt nog onvoldoende geïnstrumenteerd, de instrumenten vereisen gedetailleerde planuitwerkingen die niet passen bij uitnodigingsplanologie en organische gebiedsontwikkeling.

In de tweede plaats moet de regelgeving alle vormen van grondbeleid ondersteunen (van actief tot faciliterend) opdat decentrale actoren zelf de instrumenten kunnen kiezen die passen bij hun opgave en bij de lokale (politieke) context. De Aanvullingswet ondersteunt weliswaar deze gedachte, maar schiet op een aantal plekken nog tekort, vooral bij het instrumenteren van faciliterend grondbeleid. Zo zou een gemeenteraad de vrijheid moeten krijgen om zelf te beslissen instrumenten ter beschikking te geven aan uitvoerende partijen.

Omdat financiële tekorten een groot probleem vormen bij een tijdige aanpak van opgaven, moet de regelgeving in de derde plaats helpen bij een betere verdeling van kosten en baten in grondexploitaties. Dit vergroot de zekerheid over de ontwikkeling. Ook hier ziet de raad ruimte voor verbetering, met name als het gaat om kostenverhaal en het maken van regionale afspraken.

Vanuit de bevinding dat de Aanvullingswet op deze drie ontwerpeisen verbetering behoeft, formuleert de raad in dit advies de volgende aanbevelingen:

  1. Laat instrumenten voor grondbeleid beter aansluiten op de Omgevingswet
  2. Geef ook uitvoerende partijen instrumenten voor grondbeleid
  3. Koppel beroep op zelfrealisatie aan een realisatieplicht
  4. Zorg voor meer procedurele versnelling bij onteigening
  5. Heroverweeg invoering stedelijke kavelruil
  6. Verruim en vereenvoudig mogelijkheden voor kostenverhaal
  7. Verbreed de business case
  8. Instrumenteer regionale samenwerking en verevening

De aanbevelingen van de raad zijn gericht op het moderniseren van de regelgeving. Partijen die betrokken zijn bij gebiedsontwikkelingen dienen de beschikking te krijgen over een instrumentenkoffer die nu en in de toekomst voldoende houvast biedt bij het realiseren van duurzame oplossingen voor de vele opgaven in de fysieke leefomgeving.

Tot slot hangen de aanbevelingen onderling samen. Voor een zorgvuldige verwerking van een aantal daarvan in de wettekst is waarschijnlijk meer tijd nodig dan in het huidige traject voorzien. Een uitstel van de invoering van de Aanvullingswet van een of twee jaar is daarom een reële optie. Het is ook denkbaar dat de wetgever kiest voor een aanpassing in tranches: quick wins verwerken in de tekst van 2019 en een verdere aanpassing van de regelgeving een of twee jaar later. Bovendien vraagt de raad aandacht voor de implementatie van de nieuwe regelgeving.