Dit constateert de Raad voor het Landelijk Gebied (RLG) - het belangrijkste adviescollege van de minister van LNV en adviseur van de regering aangaande het landelijk gebied - in zijn advies 'Het belang van samenhang' over ontwikkeling, afstemming en integratie in het landelijk gebied, gevraagd door de ministers Brinkhorst (LNV) en Pronk (VROM) met het oog op de 5e Nota Ruimtelijke Ordening. De raad stelt vast dat er wel degelijk veel aandacht is voor het landelijk gebied. Maar in zeker opzicht misschien wel te veel. Het wordt door velen bestuurd maar weinig gecoördineerd. Verschillende ministeries en overheidslagen trekken er aan, maar vanuit de eigen belangen en zonder het totaal en de lokale samenhang der dingen centraal te stellen. Pas bij de uitvoering van het beleid ontstaat er noodgedwongen enige aandacht voor samenhang en integratie. Dat geldt dat voor het beleid voor landbouw en natuur, maar óók milieu, volkshuisvesting, economische ontwikkeling, sociale zaken, veiligheid en cultuur. En zelfs het ruimtelijk beleid, dat toch bij uitstek samenbindend zou moeten zijn, draagt aan de versplintering bij door de ruimte tot op detailniveau in te kleuren en te bestemmen.
Sectorale planning nog steeds voorop
Nog steeds is sectorale planning de hoofdstroom in het beleid, met name op rijksniveau. Het totáálresultaat is geen uitgangspunt. Eerst leggen we nieuwe natuur aan en pas daarna bedenken we of en hoe die kan worden gebruikt voor recreatie het vastleggen van broeikasgas, waterbeheer, agrarisch medegebruik, etc. Eerst zetten we reconstructies van agrarische sectoren op stapel en pas tijdens de uitvoering wordt er noodgedwongen aandacht besteed aan het totale gebied waarin zich dat afspeelt. Eerst stellen we nieuwe milieuvoorschriften op om daarna te ontdekken dat die plaatselijk de natuur bedreigen. Eerst plannen we nieuwe infrastructuur en pas daarna komt onder druk de inpassing of compensatie ter sprake. Het integraal bezien en verbeteren van de kwaliteit van een gebied is al helemaal niet aan de orde. Eerst projecteren we ingrepen in de waterkering of het waterbeheer en pas daarna wordt bezien hoe dat aan natuur, landbouw en recreatie kan worden gekoppeld. In sommige sectoren ontbreekt een specifieke planning voor het landelijk gebied en gelden algemene regels en normen, ook al zijn de omstandigheden nadrukkelijk anders. Wat betreft het voorzieningenniveau wordt zo een zware wissel getrokken op de mobiliteit, zonder na te gaan of dat problemen oplevert.
Voor lokale integrale aanpak nog te weinig ruimte
Het landelijk gebied wordt steeds veelvormiger: iedere situatie is anders, kent andere kansen en problemen en vergt dus ook een eigen aanpak. Wat overal speelt is de grote ruimtevraag vanuit de afzonderlijke functies die elkaar wél beïnvloeden of elkaar zelfs mogelijk dan wel ónmogelijk maken. Natuurlijk moeten specifieke waarden en belangen worden behartigd en moeten algemene normen worden aangelegd en gehandhaafd. Maar daarnaast is vooral de samenhang, lokale beoordeling en afstemming essentieel: die moet beleidsmatig mogelijk gemaakt en zonodig gestimuleerd worden. De raad bepleit om een lokale kwaliteitsbenadering mogelijk te maken en in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening op te nemen.
In het landelijk gebied zelf ontstaan van onderop reeds van zulke geïntegreerde initiatieven maar die stuiten nu vaak nog op problemen omdat ze de sectorale planning doorkruisen of niet passen binnen de vaak sectoraal georiënteerde stimuleringsregelingen voor bijvoorbeeld landbouw, leefbaarheid of veiligheid. Ook kan niet van bestaande regels worden afgeweken, ook al zou het totaal-resultaat voor bijvoorbeeld het milieu daardoor beter zijn. Dat wordt als frustrerend ervaren, zeker omdat daarbij ook nog eens met twee maten gemeten lijkt te worden. Waar lokale ontwikkelingen op basis van regels worden belemmerd, kunnen diezelfde regels wel aan de omstandigheden aangepast als het om grote projecten gaat, ja zelfs als het netto-resultaat voor de omgevingskwaliteit negatief is.
Het moet en kán anders
Veel beleidvoorbereiding moet worden 'overgedaan' of komt niet tot uitvoering. Er wordt met teveel moeite te weinig bereikt: beschikbare gelden worden niet optimaal besteed, kostbare ruimte gaat verloren, kansen en creativiteit blijven onbenut. Frustratie en desinteresse groeien, met alle gevolgen van dien voor de kwaliteit van en de zorg voor het landelijk gebied.
Het moet en kán ook anders. Beleidsintegratie en multifunctioneel ruimtegebruik zijn te bevorderen en zelfs af te dwingen met bijvoorbeeld een integratietoets, een trekkersrol voor het Ministerie van Landbouw en het bieden van speelruimte aan het lokale niveau. De ruimtelijke ontwikkeling in ons land kan en moet flexibeler worden naar plaats en tijd, met andere woorden: beter inspelen op lokale situaties en op ontwikkelingen zodra ze zich voordoen.
Er zijn al tekenen van een kentering zichtbaar, bijvoorbeeld in de nieuwe natuurnota, in de ontwerpnota wonen en in de ontwikkeling van een nieuw, integraal waterbeheer. Maar de eerste vuurproef zal de 5e Nota Ruimtelijke Ordening zijn. Welke planningsconcepten komen daarin? Krijgt een lokale kwaliteitsbenadering de ruimte? En daarna zal ook de algemene beleidsoriëntatie meer op integratie moeten zijn gericht.