Buiten bouwen: evenwicht tussen restricties en vrijheid

Bouwen in het buitengebied kan een betekenisvolle bijdrage leveren aan het landschap. Maar het is niet gewenst om ongeclausuleerd de poorten open te zetten voor bebouwing in het buitengebied. Buiten bouwen behoort het landschap te verrijken, niet op te souperen. Een ‘nee-tenzij’-regime met garanties voor kwaliteit en met een vorm van geoormerkte verevening is nodig. Het is aan de provincies en gemeenten om dit subtiele evenwicht in trefzeker beleid te vertalen. Dat schrijft de VROM-raad in zijn advies ‘Buiten Bouwen’ dat vandaag tijdens een slotmanifestatie aan de minister van VROM wordt aangeboden.

Aanleidingen buiten bouwen

Vóór 1920 was bouwen in het buitengebied eeuwenlang gebruikelijk. Sinds de jaren ’20 is het contrast stad-land een vast thema geweest in de ruimtelijke ordening. De motieven wisselden, zoals het tegengaan van ongecontroleerde verstedelijking, het veiligstellen van agrarische productieruimte en het veiligstellen van natuurschoon. De restricties op buiten bouwen ontstonden op goede gronden, maar ook voor goede gronden kan een tijd komen van heroverweging.

Moeten de mogelijkheden van buiten bouwen worden verruimd zoals het kabinet in de Nota Ruimte voorstelt, of juist niet? Hierover gaat het advies Buiten Bouwen van de VROM-raad. Ter voorbereiding ging de VROM-raad zelf naar buiten voor een reeks werkbezoeken en regiodebatten het land. De bevindingen van deze tournee hebben het advies gevoed.

Regionale diversiteit

In de tournee van de VROM-raad kwam een geweldige verscheidenheid aan meningen naar voren over buiten bouwen. Zowel de perceptie van problemen verschilt per regio als de wijze waarop deze aangepakt moeten worden.

In alle regio’s is er gewezen op de noodzaak om voorzichtig om te gaan het met landschap: om de kip met de gouden eieren niet te slachten. Er is behoefte aan rust, ruimte, natuur en landschap. Ook de vraag naar landelijk wonen kan niet worden genegeerd. Er circuleren uiteenlopende cijfers over de behoefte aan landelijk wonen. De raad meent dat deze vraag voor een groot deel uit de eigen regio komt. Soms is die vraag vooral gericht op goedkopere woningen (starters, ouderen), soms naar middeldure woningen. De vraag naar landgoederen in het exclusieve segment is klein. Het beeld dat duizenden randstedelingen zich op het landelijk gebied zouden werpen, hield tijdens de regiodebatten geen stand. Wel is er veel behoefte aan groene woonmilieus.

In de meer perifeer gelegen regio’s is de wens om het buiten bouwen een economische impuls te laten zijn. Dit is hard nodig: er stoppen 9 boerenbedrijven per dag in Nederland. Buiten bouwen kan zeker die impuls geven, maar heeft een bijsluiter nodig. Reële risico’s zijn de leegloop van omliggende dorpen en steden, sociale verschillen tussen de autochtone bevolking en nieuwkomers en een spreiding van ouderenzorg in de toekomst. De verscheidenheid in landschap, problematiek en woningvraag is regionaal. De eerste aanbeveling van de raad is dat het ongewenst is om generiek beleid vanuit het rijk over buiten bouwen te stempelen over het gehele land. Ieder landschap vraagt om een andere manier van occuperen, om een eigen aanpak.

Naar een nieuw evenwicht

Het is noodzakelijk dat buiten bouwen een bijdrage levert aan de kwaliteitsverbetering van het landelijk gebied. Er is vraag naar aantrekkelijk en toegankelijk landelijk gebied, maar de budgetten zijn beperkt. Geoormerkte verevening is volgens de raad een voorwaarde voor buiten bouwen. Het gaat daarbij om de winsten die gemaakt worden bij de verandering van  bestemming in woningbouw te investeren in het landelijk gebied. Dit kan op verschillende wijzen: van directe investering in bos, natuur en beplantingen tot het herstellen van openbaarheid van het landschap. Verevening mag geen vrijbrief zijn om de ruimtelijke kwaliteit te verwaarlozen. Ruimte bieden en sturen op kwaliteit is nodig, en niet nieuw gezien de fantastische buitenplaatsen uit het verleden.

Buiten bouwen vraagt om restricties en vrijheid. Die combinatie biedt zicht op kwaliteit. De raad bepleit het hanteren van een ‘nee-tenzij’ principe. ‘Nee’ slaat in de eerste plaats op gebieden waar niet gebouwd mag worden. ‘Nee, tenzij’ slaat op die gebieden waar buiten bouwen onder duidelijke voorwaarden is toegestaan. De bewijslast kwaliteit te kunnen toevoegen wordt hierdoor bij de initiatiefnemer gelegd. Provincies spelen daarin een centrale rol. Zij zijn vanouds de regisseur op regionaal niveau en behoren die voorwaarden vooraf en transparant vast te leggen.

Landschapsstructuurvisie

De nadere uitwerking van het provinciale beleid voor buiten bouwen hangt vooral af van de omvang van de regionale vraag naar landelijk wonen. Daarom stelt de VROM-raad twee strategieën voor. In hogedrukgebieden moet het gaan om het aanwijzen van echte nee-gebieden en nee-tenzijgebieden. Vervolgens bepleit de raad dat de provincies het instrument van de structuurvisie omzetten naar een landschapsstructuurvisie die een robuuste onderlegger biedt voor een geleidelijke invulling van het bouwprogramma en die deze gebieden landschappelijk mooier maakt. In de lagedrukgebieden is de eerste stap hieraan gelijk, maar zou men die toetsing van individuele bouwaanvragen door een commissie moeten laten plaatsvinden. Die commissie toetst op een eenvoudige manier in hoeverre het individuele initiatief iets terug geeft aan het landschap. Het gaat om het prikkelen van initiatiefnemers zoals gemeenten, particulieren en projectontwikkelaars.

Tenslotte de vraag: waarom zo moeilijk doen? Het antwoord is simpel: omdat het anders te makkelijk kan. Buiten bouwen moet ongeveer met evenveel aandacht gerealiseerd worden als het inbreiden in steden, stadjes en dorpen. Vanwege de gewenste kwaliteit maar ook omdat we willen voorkomen dat de investeerders de bestaande kernen de rug toe keren en het buitengebied als de ‘makkelijke’ variant kiezen.