In het advies stelt de raad voor het klimaatbeleid te ontwikkelen vanuit een samenhangend duurzaam lange termijn perspectief. Daaraan zullen ook maatregelen op de korte en middellange termijn moeten bijdragen.
De raad doet daartoe een vrij groot aantal aanbevelingen, uitgaande van de volgende drie orientaties:
- Een aanpak die zowel het mondiale en lange termijn karakter van het verstrekte broeikaseffect centraal stelt als zijn verwevenheid met het gebruik van fossiele energie als motor van de internationale economie.
- Verzoening van enerzijds kosteneffectiviteit van maatregelen met anderzijds een redelijke lastenverdeling over landen en sectoren.
- Een institutionele structuur en instrumentatie die optimaal gebruik maken van het zelfsturend vermogen van de maatschappij en die kunnen rekenen op een zo groot mogelijk draagvlak.
Tevens beoordeelt hij uit deze gezichtspunten het Optiedocument en staat hij stil bij de resultaten van Buenos Aires.
Hoewel dit adviesonderwerp niet voorzien was in het werkprogramma 1998, vroeg op 28 mei 1998 de Minister van VROM de VROM-raad om advies ten behoeve van de Uitvoeringsnota klimaatbeleid en daarbij het Optiedocument voor emissiereductie van broeikasgassen te betrekken. Op 6 oktober 1998 heeft de Raad een workshop Klimaatbeleid georganiseerd ten behoeve van de voorbereiding van het advies. Op 9 november 1998 bood de (nieuwe) Minister van VROM dit Optiedocument aan de Raad aan en verzocht hij de Raad in het advies tevens in te gaan op de resultaten van de vierde Conferentie der Partijen in het Klimaatverdrag te Buenos Aires. Ook verzocht de Minister de Raad leiding te geven aan een debat over het Optiedocument en het advies van de Raad.
Mede in het kader van de voorbereiding van dit advies had de Raad in het voorjaar van 1998 vijf onderzoekers gevraagd de mogelijkheden voor een systeem van verhandelbare CO2- emissierechten te verkennen en daarover een workshop te organiseren. De resultaten van dit onderzoek en van de workshop zijn opgenomen in een achtergrondstudie van de Raad (zie ook paragraaf 2.5).
Voor het advies heeft de Raad - conform het verzoek van de Minister van VROM - de Algemene Energieraad (AER), de Raad voor het Milieu- en Natuuronderzoek (RMNO), de Raad voor verkeer en waterstaat (RVW) en de Raad voor het Landelijk Gebied (RLG) bereid gevonden om bij te dragen aan het advies. De AER heeft op 15 juli 1998 eigenstandig een advies over de implementatie van het Kyoto-protocol uitgebracht, waarvan de Raad gebruik heeft gemaakt. De RMNO heeft een inventarisatie gemaakt van de behoefte aan beleidsondersteunend onderzoek. De RVW en de RLG hebben beide vanuit hun eigen invalshoek een standpunt over het klimaatbeleid geformuleerd. De reacties van deze vier adviesraden zijn als bijlagen opgenomen in het advies van de VROM-raad. De Raad bracht op 23 december 1998 zijn advies ‘Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding’ uit aan de Minister van VROM met de volgende hoofdlijn.
De geïndustrialiseerde landen moeten de uitstoot van broeikasgassen, zoals CO2, uiteindelijk met 80% verminderen. De Uitvoeringsnota Klimaatbeleid die minister Pronk dit voorjaar uitbrengt, zal structurele stappen naar een fundamenteel andere energiehuishouding moeten zetten. Deze moeten prioriteit krijgen boven incidentele successen. Deze lange termijn aanpak wordt gekenmerkt door het benutten van het zelfsturend vermogen van de economie. De ontwikkeling van zowel een systeem van verhandelbare emissierechten in het binnenland als internationaal is hiervan een onderdeel.
In de EU is overeengekomen dat in 2010 de uitstoot van broeikasgassen in Nederland 6% lager moet liggen dan in 1990. Met het huidige beleid lukt dat niet, aangezien door de economische groei in feite een forse stijging optreedt. De Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, die dit voorjaar naar de Kamer gaat, moet aangeven hoe deze ombuiging wordt gehaald. ECN en RIVM hebben mogelijkheden in kaart gebracht gericht op minder uitstoot in 2010 in het zogenoemde Optiedocument. De VROM-raad vindt dat deze inventarisatie onvoldoende gericht is op de ingrijpende verandering van de opwekking en het gebruik van energie, die uiteindelijk nodig is.
De vraag is welke maatregelen moeten worden ontwikkeld. De inzet van duurzame energie, efficiëntere energieopwekking en industriële productie, energiezuinigere gebouwen en auto’s zijn allemaal nodig, maar samen nog niet genoeg. Daarnaast zijn er goede mogelijkheden om van andere broeikasgassen dan CO2 minder uit te stoten. Afvang en opslag van CO2 zijn ook nodig. Dat lijkt symptoombestrijding, maar als die worden gecombineerd met waterstoftechnologie, passen ze uitstekend in de noodzakelijk verandering van de energiehuishouding.
6% minder uitstoot in 2010 is pas een eerste stap. Om verder te komen in de richting van 80% zijn fundamentele veranderingen nodig, zodat bij productie en gebruik van energie veel minder CO2 vrijkomt. De kosten van deze veranderingen zullen sterk oplopen. Klimaatbeleid dat het onderste uit de kan wil halen, zal de markt in staat moeten stellen te kiezen voor het ontwikkelen en inzetten van de meest efficiënte innovaties zowel binnen Nederland als internationaal. Dat kan omdat het voor het broeikaseffect niet uitmaakt in welke landen of in welke bedrijfstakken de uitstoot vermindert. Er moet nu reeds fors geïnvesteerd worden in dergelijk langetermijnopties.
Tot dusver hebben vooral de mogelijkheden in ontwikkelingslanden en Midden- en Oost- Europa de meeste aandacht getrokken. Maar ook binnen de Europese Unie zijn de kostenverschillen groot. Nederland moet daar gebruik van maken omdat dit armslag geeft om tijdig nieuwe technologie beschikbaar te maken.
Vernieuwing van het instrumentarium is de sleutel om het klimaatbeleid in de toekomst betaalbaar te houden. Het verhogen van de regulerende energiebelasting (REB) en uitbreiding daarvan tot grootverbruikers is een mogelijkheid. De opbrengst moet worden teruggesluisd, maar omdat deze geldstroom via de overheid loopt, is de verdeling ervan onzeker. De VROM-raad vindt daarom dat de mogelijkheid van verhandelbare CO2- emissierechten nu moet worden onderzocht. Bedrijven hebben dan een soort vergunning om een bepaalde hoeveelheid van dit broeikasgas uit te stoten. Maar ze zijn vrij een deel van die ruimte te verkopen of juist extra ruimte van andere bedrijven bij te kopen. De Raad vindt dat snel moet worden gestart met een binnenlands systeem voor de zogenoemde ’sheltered’ sectoren, zodat er tijdig voldoende ervaring mee is opgedaan. Het kost immers veel tijd voordat dit nieuwe instrument voldoende effect heeft op de CO2-uitstoot.
De Nederlandse specialisatie op exportgerichte energie-intensieve bedrijven is vanuit mondiaal perspectief geen enkel probleem. Maar deze bedrijven moeten wel voldoende maatregelen nemen, want ze stoten veel CO2 uit en innovatie in deze bedrijven zou veel effect hebben. Deze bedrijven kunnen echter de kosten niet doorberekenen zolang hun concurrenten geen vergelijkbare maatregelen hebben getroffen. Daarom worden deze bedrijven nu ook enigszins uit de wind gehouden. De exportgerichte bedrijven kunnen alleen onder voorwaarden aan een heffing of emissiehandel meedoen (internationale heffing of internationale emissiehandel, dan wel voldoende goedkope mogelijkheden in het buitenland). Omdat deze sectoren zo belangrijk voor het klimaatbeleid zijn, is vooral voor hen internationale coördinatie van het klimaatbeleid in de EU (en de OESO) hard nodig. Tot die tijd moet het bestaande beleid voor deze bedrijven worden voortgezet, maar de overheid moet zich zeer inspannen zo snel mogelijk deze voorwaarden te vervullen.
Daarmee zijn de kernelementen voor de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid: lange termijn, internationaal perspectief, innovatie, kosteneffectieve maatregelen, flexibiliteit en betrokkenheid van de energie-intensieve bedrijven. Deze elementen kunnen alleen tot stand worden gebracht door een heffing of liever nog door verhandelbare emissierechten, uiteindelijk op internationaal niveau.