Grotestedenbeleid, voortzetten en verbouwen

De VROM-raad adviseert tot voortzetten en verbouwen van het grotestedenbeleid. Op tal van terreinen ligt er nog een forse opgave in de stedelijke gebieden voor: werken, wonen en samenleven. De risico’s dat delen van de stad in een negatieve spiraal komen, zijn onverkort aanwezig. Een geconcentreerde beleidsaanpak is en blijft dus nodig. Dit geldt ook voor ontschotting, decentralisatie en integraliteit.

Belangrijk is ook dat beleid de tijd krijgt om tot resultaten te komen. Met de steden zijn convenanten gesloten en gewekte verwachtingen moeten niet worden beschaamd. Dit zijn de redenen om te adviseren tot voortzetten van het beleid. Er zijn ook redenen om te adviseren tot verbouwen van het beleid. Deze liggen op het gebied van de grondslag en de inhoud van het beleid. Maar ook de schaal en de sturing van het beleid vragen om verandering.

Samenvatting

Op 10 januari 2001 heeft de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid aan de VROM-raad gevraagd hem te adviseren over de 'optimalisatie' van het grotestedenbeleid. Tegelijkertijd heeft hij advies gevraagd aan de Raad voor het openbaar bestuur, de Raad voor de financiële verhoudingen en de Raad voor maatschappelijke ontwikkeling. Het stelsel Grotestedenbeleid is een samenhangend geheel van instrumenten en afspraken. De minister heeft de raden advies gevraagd op het gehele stelsel, waarbij onderscheid is gemaakt in twee delen. Het eerste deel betreft onderdelen van het stelsel waarmee in de praktijk inmiddels ervaring is opgedaan, het tweede deel betreft een aantal vragen over onderdelen van het stelsel die nu binnen het Rijk en in het verkeer tussen de steden en het Rijk nog volop in ontwikkeling zijn. De minister heeft de VROM-raad gevraagd met name in te gaan op het eerste deel en de vraag te behandelen of en zo ja welke aanpassingen nodig zijn op een aantal concreet genoemde punten.

Ter voorbereiding op het advies is een aantal deskundigen geraadpleegd door middel van interviews en expert bijeenkomsten. Er is ook een rondetafelgesprek gehouden waaraan zowel een aantal raadsleden als deskundigen van buiten de VROM-raad hebben deelgenomen.

Het advies is op 6 november 2001 tezamen met adviezen van de Raad voor het openbaar bestuur, de Raad voor de financiële verhoudingen en de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling aangeboden aan de minister van Grote Steden- en Integratiebeleid.

De raad adviseert het beleid voort te zetten maar ook te verbouwen. De raad beveelt de rijksoverheid aan een regionale impuls te geven aan het grotestedenbeleid. Tussen de drie pijlers van het beleid (de fysieke, de sociale en de economische pijler) moeten meer verbindingen worden gelegd. In de sociale pijler moet aandacht worden besteed aan de afstemming met verkeer, groen en ruimtelijk-economische structuurversterking. De stedelijke vernieuwing zal zich niet alleen moeten richten op de midden en hogere inkomensgroepen, maar dient ook de kwaliteitsvraag van de lagere inkomensgroepen zowel in de stad als in de regio te agenderen. In de economische pijler zal meer systematisch aandacht moeten worden besteed aan de broedplaatsfunctie van de stad en voor kleinschalige bedrijvigheid. Het hele beleid vraagt om een zeer gedifferentieerde aanpak en het terugdringen van standaarden.

Op tal van terreinen ligt er nog een forse opgave in de stedelijke gebieden voor: werken, wonen en samenleven. De risico’s dat delen van de stad in een negatieve spiraal komen, zijn onverkort aanwezig. Een geconcentreerde beleidsaanpak is en blijft dus nodig. Dit geldt ook voor ontschotting, decentralisatie en integraliteit. Belangrijk is ook dat beleid de tijd krijgt om tot resultaten te komen. Met de steden zijn convenanten gesloten en gewekte verwachtingen moeten niet worden beschaamd. Dit zijn de redenen om te adviseren tot voortzetten van het beleid. Er zijn ook redenen om te adviseren tot verbouwen van het beleid. Deze liggen op het gebied van de grondslag en de inhoud van het beleid. Maar ook de schaal en de sturing van het beleid vragen om verandering.

De raad bepleit dus voortzetten en verbouwen van het grotestedenbeleid en doet daarvoor de volgende aanbevelingen.

Niet alleen stad, ook regio

Het grotestedenbeleid loopt tegen het probleem op dat het object, de stad, aan verandering onderhevig is. De stad is geen afzonderlijke eenheid meer, die 'compleet' gemaakt kan worden, maar de stad is een deel van een groter stedelijk netwerk. Het beleid kan dus pas succesvol zijn als de agenda van het grotestedenbeleid - aanpak van de grootstedelijke problematiek, betere perspectieven voor de centraalstedelijke gebieden - in een voldoende ruim kader wordt aangepakt. Er zullen dus meer beleidsinitiatieven op regionaal niveau gelegd moeten worden. De raad denkt hierbij niet zozeer aan een bestuurlijke maar veel meer aan een functionele en inhoudelijke verandering. Per thema moet het passende schaalniveau en de relevante partijen worden geselecteerd. De Meerjarige Ontwikkelingsplannen moeten een regionaal karakter krijgen. Het Rijk moet, wat de raad betreft, een financiële bonus zetten op regionalisering van beleid.

Van standaard naar differentiatie

Van grotestedenbeleid mag verwacht worden dat het beleid in relatie staat tot het probleem. De raad meent dat er in de werkelijkheid een hoge differentiatie in en tussen de steden is, terwijl er in het beleid nog veel standaard zit. Doelstellingen, succes- en faalfactoren, criteria zijn erg veel van bovenaf bedacht en toegepast. Er moet meer ruimte komen voor een aanpak van onderop.

Achterstand bestrijden: herkenbaar in en buiten het grotestedenbeleid

Achterstand is niet iets dat alleen in de grote stad voorkomt. Een geconcentreerde aanpak van achterstand, in en buiten de steden, waar deze ook voorkomt is en blijkt noodzakelijk. In het grotestedenbeleid is de achterstandsbestrijding opgegaan in een brede benadering van versterking van de stad. Als moeilijk is vast te stellen wat de inhoudelijke resultaten zijn van het grotestedenbeleid geldt dit evenzeer voor de vraag naar de resultaten van het bestrijden van maatschappelijke achterstanden.

Nieuwe sturing consequent op meer plaatsen toepassen

Het grotestedenbeleid heeft een vernieuwd model van sturing opgeleverd waarin verkokering en projectdenken is aangepakt en waarin ontkokering, visievorming en programma's centraal staan. Dit model heeft in veel gemeenten geleid tot verandering van de organisatie en heeft daarin bijgedragen aan een betere uitrusting van het lokale beleid voor de vragen uit de samenleving. Maar ook bestaan er nog twee sturingsmodellen naast elkaar: het model van subsidie - project - verantwoording en van visie - programma - verantwoording. Hierdoor zijn er fricties en is er een nodeloze verantwoordingslast. Het sturingsmodel dat in het grotestedenbeleid ontwikkeld is, kan zeer wel in den brede worden toegepast. Monitoring mag worden vereenvoudigd. Evaluatie en visitaties - mits onafhankelijk - zijn aan te bevelen.

Verbindingen en samenhang zijn belangrijk geen fixatie op integraliteit

Het grotestedenbeleid kent drie pijlers: fysiek, economisch, sociaal. Alle drie de pijlers hebben een eigen insteek. De meerwaarde zit in de verbindingen die worden gelegd tussen de drie benaderingen. Het sociale zou veel meer leidend moeten zijn. Verbinding leggen is nodig, maar niet altijd is overal integraliteit nodig. Wel is de noodzaak hiertoe het grootst op het niveau van de wijk. Het gaat om zinvolle samenhangen.

Stedelijke herstructurering van onderop

In de fysieke pijler ligt veel gewicht op de herstructurering van stedelijke woonmilieus. Veel programma's zijn uniform in visie en aanpak en zijn niet erg scherp op de eigen gebouwde omgeving gericht. In het rijksbeleid van VROM wordt een algemene probleemdefinitie en oplossing over de steden heen gelegd. Aan specifieke analyses van de situatie en aan beleid dat vertrekt vanuit de aspiraties en de mogelijkheden van de desbetreffende wijk - ook gezien als onderdeel van een regionale markt - is grote behoefte.

Versterken van de uitrusting van de burgers

In de sociale pijler gaat het om het versterken van de uitrusting van de burgers en het zelf organiserend vermogen van de samenleving. Ook is er behoefte aan meer vraagsturing en aan een beperking van de grenzen van de sociale pijler. Deze specificatie betreft dan het gebiedsgerichte deel: de leefomgeving.

Bedrijvigheid in wijk en regio

In de economische pijler is op regionaal niveau een economische ontwikkelingsstrategie van belang. Op wijkniveau is, gerelateerd aan de sociale en fysieke opgave, meer aandacht nodig voor de broedplaatsfunctie en voor goedkope bedrijfsruimte.

Voortzetten én verbouwen

De VROM-raad is er voorstander van om het grotestedenbeleid voort te zetten. Dit om redenen van inhoud (forse opgave in de stedelijke gebieden voor: werken, wonen, samenleven), sturing (een nieuw sturingsmodel is ontwikkeld, dat zich in de komende jaren nader moet bewijzen) en proces (met steden zijn convenanten gesloten, beleid moet de tijd krijgen om tot resultaten te komen). De raad beveelt echter ook aan om in lijn van het bovenstaande vernieuwing tot stand te brengen in de grondslag en het schaalniveau van het beleid alsmede in de inhoud en sturing. Zo kan werkende weg het grotestedenbeleid getransformeerd worden en kan er - zonder dat er nodeloos gesloopt is - over een aantal jaren een vernieuwd bouwwerk van beleid staan met betrekking tot de opgaven in de stedelijke gebieden.