Verscheidenheid en samenhang: stedelijke ontwikkeling als meervoudige opgave

Visie op de Stad 2

In april 1999 bracht de Raad het advies ‘Stad en wijk; verschillen maken kwaliteit’ uit. De Raad zette daarin een visie op de stad uiteen, waarbij hij nog niet inging op de ecologische opgave. In zijn reactie op genoemd advies vroeg de Minister de Raad om alsnog de ecologische opgave uit te werken en daarbij tevens in te gaan op de oorzaken van het feit dat de thema’s zorgvuldig ruimtegebruik, duurzaamheid en kwaliteit van de openbare ruimte naar de indruk van de Minister onvoldoende geïntegreerd zijn in het stedelijk vernieuwingsbeleid.

Met het nu voorliggende advies en de bijbehorende achtergrondstudie ‘Duurzame stedelijke ontwikkeling’ (Achtergrondstudie 009) wil de Raad aan dit adviesverzoek voldoen. Het thema zorgvuldig ruimtegebruik neemt de Raad daarbij als uitgangspunt. Als het gaat om stedelijke ontwikkeling, inrichting en herstructurering is hiervan in zijn visie sprake wanneer de gemaakte beleidskeuzen het resultaat zijn van een grondige, samenhangende afweging tussen de opgaven voor de ruimtelijke ordening die de Raad eerder heeft geformuleerd, te weten: economische doelmatigheid, sociale rechtvaardigheid, culturele identiteit en ecologische duurzaamheid. Hij ziet daarbij het concept stedelijk netwerk als planningsconcept dat kan helpen de verstedelijkingsdruk in goede banen te leiden.

Samenvatting: 

In april 1999 bracht de raad het advies ‘Stad en wijk; verschillen maken kwaliteit’ uit. De raad zette daarin een visie op de stad uiteen, waarbij hij nog niet inging op de ecologische opgave. In zijn reactie van 15 mei 2000 op genoemd advies vroeg de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de raad om alsnog de ecologische opgave uit te werken en daarbij tevens in te gaan op de oorzaken van het feit dat de thema’s zorgvuldig ruimtegebruik, duurzaamheid en kwaliteit van de openbare ruimte naar de indruk van de minister onvoldoende geïntegreerd zijn in het stedelijk vernieuwingsbeleid.

Op 12 april 2001 is het advies aangeboden aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer met de bijbehorende achtergrondstudie 'Duurzame stedelijke ontwikkeling'.

In het kader van de voorbereiding van het advies is door een deskundige van buiten de raad een essay geschreven over de factoren die het gebrek aan pluriformiteit in stedelijk beleid kunnen verklaren.

Het thema zorgvuldig ruimtegebruik neemt de raad in zijn advies als uitgangspunt. In de visie van de raad is er sprake van stedelijke ontwikkeling, inrichting en herstructurering als de gemaakte beleidskeuzen het resultaat zijn van een grondige, samenhangende afweging tussen de opgaven voor de ruimtelijke ordening die de raad eerder heeft geformuleerd, te weten: economische  doelmatigheid, sociale rechtvaardigheid, culturele identiteit en ecologische duurzaamheid. Hij ziet daarbij het concept stedelijk netwerk als planningsconcept dat kan helpen de verstedelijkingsdruk in goede banen te leiden.

Er zijn twee redenen om de ecologische opgave voor de stad onder de loep te nemen: in de eerste plaats vormt de stad een cumulatie van milieuproblemen, maar in de tweede plaats biedt de concentratie van activiteiten in de stad ook kansen om de gemiddelde milieubelasting per inwoner te reduceren. Nu er geen afzonderlijke milieudoelstellingen voor de stad zijn geformuleerd, moeten deze worden afgeleid uit generieke nationale en internationale doelen, rekening houdend met het karakter van de stad als verzamelplaats van veel activiteiten op een klein oppervlak. Als algemeen richtsnoer kan gelden dat de milieuprestaties van de stad verregaand verbeterd moeten worden.

Er zijn op dit punt al vele inspanningen in gang gezet (Lokale Agenda 21, (Meerjarenont-wikkelingsprogramma’s, integrerende ontwerp- en besluitvormingsmethoden op lokaal niveau) die 12 naar de verwachting van de raad meer vruchten kunnen afwerpen als hieraan meer tijd wordt gegund. Dat neemt niet weg dat er nog aanzienlijke tekortkomingen zijn voor wat betreft de doorwerking van milieubeleid in het beleid van stedelijke ontwikkeling en herstructurering. Daarvoor zijn vele verklaringen aan te voeren, zoals het feit dat milieu nog een relatief nieuw beleidsterrein is en dat ontwerpers om verschillende redenen niet altijd goed uit de voeten kunnen met milieurandvoorwaarden. In de praktijk doet zich een groot aantal knelpunten voor, onder meer als gevolg van onduidelijkheid in rijksbeleid en regelgeving, financiële knelpunten, onvoldoende betrokkenheid van relevante aktoren bij milieuproblemen en onduidelijkheid over de taakverdeling. Voor de oplossing van deze problemen is in alle geledingen van de overheid een bereidheid noodzakelijk om de belemmerende werking van competentieverhoudingen te beperken en actief en ambitieus samen te werken. Daartoe acht de raad heldere gemeentelijke visies op ecologische duurzaamheid onmisbaar.
Niet voor alle gesignaleerde knelpunten zijn eenduidige oplossingen voorhanden. Beleidsmakers zien zich geconfronteerd met dilemma’s bij het doorvoeren van milieumaatregelen omdat de oplossingen soms strijdig zijn met doelstellingen in andere beleidsvelden buiten het milieubeleid, en soms ook voor het ene milieuprobleem een gunstig, maar voor het andere milieuprobleem een ongunstig effect hebben. Een voorbeeld daarvan is het generiek nastreven van verdichting en inbreiding (compacte stad). De raad is voorstander van het bewust plannen in variabele dichtheden: compact waar dit meerwaarde biedt, elders minder compact.

Drie dimensies zijn bepalend voor de milieuprestatie van de stad: de milieukwaliteit (technische aspecten), de ruimtelijke inpassing (het inspelen op omstandigheden ter plaatse) en de proceskwaliteit (inrichting van de besluitvorming en het meenemen van gebruiksaspecten bij het ontwerp). In de sfeer van het proces ziet de raad als belangrijke oplossingen onder meer het eerder betrekken van de milieuafdelingen in plannings- en ontwerpprocessen en het zodanig inrichten van ontwerpprocessen dat het milieuaspect hierin tot zijn recht kan komen. Daarnaast kan meer flexibiliteit in de normen (onderhandelbaar maken), mits voldaan wordt aan basismilieukwaliteitseisen, bijdragen aan het verkleinen van de kloof tussen milieuafdelingen en ontwerpers. Dat laatste maakt het ook beter mogelijk om aan te sluiten bij de specifieke eigenschappen van de locatie (oplossingen in de sfeer van de ruimtelijke inpassing) en bij te dragen aan verscheidenheid. Het model van de twee netwerken (verkeers- en waternetwerk) kan daarbij behulpzaam zijn. In de sfeer van milieutechnische oplossingen is het vooral van belang de gewenste situatie te realiseren met zo min mogelijk fysiek ingrijpen. Daarnaast is het van belang dat de overheid ten eerste de toepassing van reeds beschikbare technologie en ten tweede de ontwikkeling van nieuwe technologie stimuleert. Gezien de voortgaande ontwikkelingen op dit terrein zijn flexibiliteit en ruimte voor experimenten essentieel.

Gegeven de ecologische opgave voor de stad zoals die uit het voorafgaande naar voren komt, dient bezien te worden hoe deze gecombineerd moet worden met de economische, de sociale en de culturele opgave, met als resultaat zorgvuldig ruimtegebruik. Daartoe dienen de verschillende opgaven afzonderlijk helder in beeld te worden gebracht en vervolgens in een grondig afwegingsproces ten opzichte van elkaar geoptimaliseerd te worden. De raad spreekt in dit verband liever van samenhang dan van integratie, omdat essentieel is dat de afweging van mogelijk tegenstrijdige doelen inzichtelijk wordt gemaakt. Daarbij kunnen, binnen de randvoorwaarde van het respecteren van een bepaalde basiskwaliteit per opgave, verschillende accenten worden gelegd met als resultaat verscheidenheid. Daartoe dient de afweging op het juiste schaalniveau plaats te vinden: regionaal om de vorming van gespecialiseerde stedelijke centra te stimuleren en binnen het stedelijk netwerk om ongewenste concurrentie tussen de knooppunten in het netwerk tegen te gaan. Op niveau van wijken en stadsdelen gaat het er niet zozeer om dat overal dezelfde woningdifferentiatie qua prijssteling wordt nagestreefd (zie advies Stad en Wijk), maar dat verscheidenheid aan woonmilieus gecreëerd wordt. Daarbij is ook van belang om op welgekozen locaties 13 functiemenging tot stand te brengen. Op alle niveaus is meer aandacht voor de openbare ruimte, zowel in de ontwerp- als in de gebruiks- en beheerfase, gewenst.

Een samenhangende afweging tussen de opgaven kan een aanleiding zijn voor differentiatie in het tempo van de stedelijke herstructurering. Onder meer dient een goede inschatting gemaakt te worden van het zelfregenererend vermogen van wijken alvorens tot grootschalige ingrepen wordt besloten.

De samenhangende afweging van de opgaven die de raad voorstaat, dient gemaakt te worden in het kader van het gemeentelijk en het regionaal structuurplan. Al eerder pleitte de raad, in het advies ‘Het instrument geslepen’ voor een wettelijke verplichting tot het opstellen van deze visievormende plannen. De rol van het Rijk ziet de raad daarbij vooral als stimulerend en voorwaardenstellend, vooral als subsidieverstrekker. Toetsing of de beschikbaar gestelde gelden op zinvolle wijze zijn besteed, dient plaats te vinden in openbare rapporten, op te stellen door onafhankelijke visitatiecommissies. Doel van de toetsing moet zijn dat gemeenten op hun eigen wijze invulling geven aan de stedelijke herstructurering. De gemeenten zijn primair verantwoordelijk voor de samenhangende afweging, waar nodig in onderlinge samenwerking. Waar dit tot onvoldoende resultaat leidt, is in de huidige bestuurlijke structuur een rol voor de provincie weggelegd. Marktpartijen vormen een factor van groot belang. Echter, overheden dienen te bewaken dat het effect van ‘bouwen voor de markt’ strookt met wat collectief wenselijk wordt geacht en behouden de verantwoordelijkheid voor het bereiken van de publieke doelen. De betrokkenheid van burgers is nu op papier veelal wel gewaarborgd doordat overal interactieve beleidsprocessen worden gevolgd. Echter, om hier voldoende inhoud aan te geven, is een actieve strategie van de overheid vereist.

De raad komt in zijn advies tot de volgende aanbevelingen.

  • Versterk de gemeentelijke visie op ecologische duurzaamheid, sociale rechtvaardigheid, economische doelmatigheid en culturele identiteit. Weeg, om te komen tot zorgvuldig ruimtegebruik en tot integratie van de ecologische opgave, elk van deze visies zorgvuldig tegen elkaar af in een (verplicht) gemeentelijk structuurplan. Houd daarbij ook rekening met de milieu-implicaties van de locatiekeuze.
  • Laat, conform het concept ‘stedelijk netwerk’ bebouwing aansluiten bij dan wel plaatsvinden binnen bestaand centrumstedelijk gebied, knooppunten binnen het netwerk of in elk geval binnen het netwerkgebied (voorkeursvolgorde). Plan daarbij bebouwing bewust in variabele dichtheden: compact bouwen overal waar dit meerwaarde biedt, elders ook verdunning toepassen.
  • Bevorder dat gemeentelijke visies op ecologische duurzaamheid voldoende ruimte bieden voor flexibiliteit en voor experimenten, zodat technologische ontwikkelingen gericht op ecologische verbeteringen maximaal benut kunnen worden. Bevorder daarnaast dat deze prioriteit geven aan kosteneffectieve en inpasbare maatregelen, zodat de ecologische opgave beter een plaats kan krijgen in de stedelijke herstructurering.
  • Stimuleer samenhangend ontwerpen: de ontwerpopgave is het vormgeven aan en optimaliseren van de ecologische, de sociale, de economische en de culturele opgave in samenhang met elkaar. Ontwerpers moeten daarbij alle fasen in de levensduur van gebouwen een rol laten spelen, eventueel in weerwil van marktoverwegingen en fixatie van ontwerpers op gebruik.
  • Ga voortvarend door met de stedelijke herstructurering, maar laat dit niet ten koste gaan van de zorgvuldigheid. Wees alert op de risico’s van verdringing, uniformiteit en te snel besluiten tot substitutie terwijl behoud (bijvoorbeeld door renovatie) nog een zinvolle optie is. Dit laatste kan het geval zijn wanneer gezien de karakteristieken van de locatie in kwestie een proces van zelfregeneratie op gang kan komen.
  • Stimuleer denken in termen van complementariteit in plaats van imitatie. Stem de planning van regiovoorzieningen zo veel mogelijk van onderaf op elkaar af. Geef de openbare ruimte de aandacht die zij verdient, zowel in de ontwerp- als in de beheerfase en maak de beoogde gebruikers mede verantwoordelijk voor het beheer. Hou rekening met de verschillende functies en gebruikers, de verschillen in mobiliteit en verschillende tijdroosters, zodat meervoudig gebruik mogelijk wordt.
  • Stuur op een zorgvuldige afweging tussen de opgaven, om te beginnen op decentraal niveau. Schrijf niet de methode voor (middelvoorschriften), maar stel randvoorwaarden waaraan het afwegingsproces moet voldoen (doelvoorschriften). Organiseer dat de woonconsument kan sturen op alle relevante aspecten van het wonen, bijvoorbeeld door middel van het geven van informatie over een woonkostensom, die alle lasten van de woning in beeld brengt.
  • Laat de prestaties van gemeenten toetsen door onafhankelijke visitatiecommissies. Doel van deze toetsing moet zijn om te bevorderen dat gemeenten op hun eigen wijze invulling geven aan de opgave van de stedelijke herstructurering. Dit (leer)proces dient zodanig te worden ingericht dat de kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen in samenhang besproken en beoordeeld kunnen worden.