Ammoniak, opslag en verlading

Advies over PGS 12

Op verzoek van de betrokken ministers beoordeelde de Adviesraad Gevaarlijke Stoffen al vele delen uit de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen. Deze Publicatiereeks betreft richtlijnen die worden gebruikt bij vergunningverlening en handhaving op basis van de Wet milieubeheer en handhaving op basis van de Arbeidsomstandighedenwetgeving. De Publicatiereeks is de voortzetting van de serie richtlijnen van de Commissie Preventie van Rampen door gevaarlijke stoffen uit de jaren zestig en zeventig.

De departementen van BZK, SZW en VenW, onder leiding van VROM, hebben sinds 2009 een deel van de werkzaamheden uitbesteed aan een PGS Beheerorganisatie.

Op verzoek van de betrokken ministers beoordeelde de Adviesraad Gevaarlijke Stoffen al vele delen uit de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen. Deze Publicatiereeks betreft richtlijnen die worden gebruikt bij vergunningverlening en handhaving op basis van de Wet milieubeheer en handhaving op basis van de Arbeidsomstandighedenwetgeving. De Publicatiereeks is de voortzetting van de serie richtlijnen van de Commissie Preventie van Rampen door gevaarlijke stoffen uit de jaren zestig en zeventig.

De departementen van BZK, SZW en VenW, onder leiding van VROM, hebben sinds 2009 een deel van de werkzaamheden uitbesteed aan een PGS Beheerorganisatie.

Het voorliggende advies is een beoordeling van PGS 12. In PGS 12 worden de opslag en verlading van ammoniak behandeld. De AGS heeft de algemene zienswijze op de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen zoals beschreven in het advies 'De publicatiereeks nader beschouwd' ook voor dit advies gehanteerd.

De Adviesraad beoordeelde PGS 12 voor opslag en verlading van ammoniak in samenhang met de vigerende wet- en regelgeving, (inter)nationale normen en standaarden en de beschikbare branchevoorschriften. Daarbij werd het toetsingskader van de AGS gehanteerd met daarin drie aandachtsgebieden: technische integriteit van installaties en apparatuur, bedrijfsvoering en de ruimtelijke context. De resultaten werden voorgelegd aan deskundigen van betrokken bedrijven en van de overheid (zie bijlage 3).

De huidige doelgroep van PGS 12 bestaat uit merendeels grote bedrijven waarvoor specifieke regelgeving van toepassing is, gericht op het voorkomen van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen. In Nederland bevinden zich twee bedrijven waar – voornamelijk voor eigen gebruik – ammoniak wordt geproduceerd en één bedrijf dat ammoniak importeert en verhandelt. Daarnaast verwerkt een twintigtal bedrijven ammoniak in bulk als grond- of hulpstof. Ook voor deze bedrijven is PGS 12 van toepassing. De twee productiebedrijven zijn lid van de Europese branchevereniging voor kunstmestproducenten (European Fertilizers Manufacturers Association), die kennis over veilig omgaan met ammoniak in brancherichtlijnen heeft vastgelegd. De afnemende bedrijven zijn geen lid van een branche met specifieke kennis over ammoniak.

Algemene constateringen

  • PGS 12 niet meer actueel
    PGS 12 – verschenen in 1999 – is inhoudelijk niet meer actueel. Veel van de aspecten in PGS 12 zijn inmiddels ook en vaak anders geregeld in wetten, regelgeving of in (inter)nationale normen. Dit leidt in de praktijk gemakkelijk tot tegenstrijdigheden en kan daardoor ook leiden tot knelpunten bij vergunningverlening en handhaving.
  • Kader voor beoordelen maatregelen ontbreekt in PGS 12
    In PGS 12 worden niet de state of the art methoden gehanteerd voor integrale risicobeheersing en veiligheidsmanagement. Daarmee zijn de huidige inzichten niet verwerkt in PGS 12 en ontbreekt een kader voor het beoordelen en vergelijken van de effectiviteit van maatregelen.

De in detail in de huidige PGS 12 beschreven voorzieningen zijn gebaseerd op de destijds geldende stand der techniek. De publicatie bevat geen beoordelingskader waarmee een geaccepteerd veiligheidsniveau wordt getoetst. Er is geen verplichting om de veiligheid van een installatie in zijn geheel en de onderlinge samenhang tussen technische integriteit, bedrijfsvoering en ruimtelijke context te beoordelen.

Detailvoorschriften verouderen snel en er is geen instrumentarium voorgeschreven om de gelijkwaardigheid van innovatieve, alternatieve technieken te toetsen. De voorschriften zijn gebaseerd op “standaard”-installaties, maar er ontbreekt een instrumentarium om afwijkingen van deze standaard te beoordelen of om de consequenties van veranderingen in een bedrijf te toetsen. Het opnemen van middelvoorschriften in een dergelijke publicatie of in een vergunningvoorschrift, zeker wanneer het beoordelingskader ontbreekt, leidt tot een verschuiving van de verantwoordelijkheid voor de veiligheid van de betreffende installatie van de ondernemer naar de overheid.

Nadere beoordeling

De AGS hanteerde het toetsingskader en concludeert dat de huidige detailvoorschriften in PGS 12 geen meerwaarde hebben naast de vigerende wetgeving en de in dit advies beschreven state of the art normen voor risicobeheersing en veiligheidsmanagement.

De Europese branchevereniging voor kunstmestproducenten (EFMA) heeft brancherichtlijnen opgesteld voor een aantal specifieke installaties en handelingen voor opslag en verlading van ammoniak. De EFMA heeft daarbij de in dit advies genoemde state of the art normen vertaald in zogenoemde guidance documents. Een dergelijke vertaling van de huidige inzichten naar de praktijk ontbreekt nog voor de opslag en verlading van tankwagens en van (binnenvaart)schepen en voor de opslag van ammoniak onder druk.

De state of the art normen en brancherichtlijnen dienen op enige wijze beschikbaar te komen voor vergunningverlening en handhaving.

conclusies

Met dit advies kan de overheid in wet- en regelgeving heel concreet de kaders aangeven waarbinnen het bedrijfsleven zorgt veilig te werken. Daardoor kan de overheid de vertaling van wet- en regelgeving naar de praktijk overlaten aan het bedrijfsleven of aan branches. Het advies biedt immers de handvatten – voor systematische gevaaridentificatie, risicobeoordeling, risicoreductie en veiligheidsmanagement – om te beoordelen of deze vertaling correct is.

PGS 12 'nieuwe stijl'

De AGS beveelt aan om op basis van dit advies de huidige PGS 12 te vervangen door een 'PGS 12 nieuwe stijl'. Hierin wordt het verband tussen relevante wet- en regelgeving, normen, standaarden en brancherichtlijnen overzichtelijk weergegeven en zo hanteerbaar gemaakt voor de praktijk. Een overzicht van de benodigde referenties wordt in dit advies gegeven.

Het is essentieel om in 'PGS 12 nieuwe stijl' de in dit advies besproken state of the art methodieken voor risicobeheersing en veiligheidsmanagement op te nemen.

Daarmee wordt invulling gegeven aan de algemene zorgplichtbepalingen in de Arbeidsomstandighedenwet en de Wet milieubeheer. Het aanbevolen instrumentarium is tweeledig.

Ten eerste dient de veiligheid door een bedrijf aangetoond te worden volgens de systematiek uit de normen NEN EN IEC 61511 en 61508 of vergelijkbare normen.

Daarbij worden op systematische wijze de gevaren in kaart gebracht, de risico's beoordeeld en passende maatregelen getroffen opdat met een zogenoemde SILbenadering (safety integrity level) een tevoren vastgesteld veiligheidsniveau wordt behaald.

Ten tweede dient de bedrijfsvoering aan de hand van een veiligheidsmanagementsysteem plaats te vinden. Hierbij dient een norm als OHSAS 18001 of NTA 8620 gebruikt te worden.

Met deze werkwijze wordt de veiligheid beter geborgd dan in de oude (huidige) werkwijze, waar onderdelen afzonderlijk worden getest zonder de gehele samengestelde installatie te beoordelen. Het instrumentarium maakt het bovendien eenvoudiger om afwijkende praktijksituaties te beoordelen, om de gelijkwaardigheid van alternatieve, nieuwe technieken te toetsen en om de consequenties van veranderingen in de bedrijfssituatie te beoordelen. Tot slot borgt het hanteren van een veiligheidsmanagementsysteem – net als bij een kwaliteitsmanagementsysteem – permanente aandacht voor veiligheid en de continue verbetering van de veiligheid.

Tevens adviseert de AGS de 'PGS 12 nieuwe stijl' regelmatig te actualiseren en daarbij veranderingen in de keten of ontwikkelingen in regelgeving en in technische en wetenschappelijke inzichten te implementeren.

Vertaling van wet- en regelgeving in brancherichtlijnen

Het instrumentarium in de bovenomschreven 'PGS nieuwe stijl' kan door bedrijven worden gebruikt om hun verantwoordelijkheid voor veiligheid op toetsbare wijze in te vullen. De Adviesraad beoordeelde de beschikbare brancherichtlijnen en beveelt aan om:

  • de beoordeelde EFMA-documenten een formele status te geven door een verwijzing op te nemen in de 'PGS 12 nieuwe stijl'. De EFMA-documenten kunnen dan bij vergunningverlening en handhaving worden gehanteerd. Daarmee wordt ook de verspreiding van kennis over gevaarseigenschappen van ammoniak en risicobeheersing binnen de keten van producent, leverancier en afnemer bevorderd.
  • afspraken te maken met de EFMA over het periodiek toetsen van de EFMA-documenten op actualiteit en op aansluiting met nationale wet- en regelgeving.
  • de mogelijkheid te onderzoeken de EFMA-documenten aanhangig te maken in Europese overlegstructuren, waardoor deze – ter verdere bevordering van uitwisseling van kennis en ervaring – onderdeel kunnen worden van een binnen de EU geharmoniseerde benadering.

Consequenties voor kennis en ervaring

De Adviesraad wijst op consequenties van de geadviseerde werkwijze voor de kennis bij zowel overheid als bedrijfsleven en adviseert daarom te entameren dat de benodigde kennis en ervaring beschikbaar zijn voor het hanteren van de aanbevolen instrumenten voor risicobeheersing en veiligheidsmanagement.