Over belangen, beleid en burgers

Zes inzichten over overheidsturing in het domein van Verkeer en Waterstaat

De Raad voor Verkeer en Waterstaat heeft op 18 mei 2011 de studie ‘Over belangen, beleid en burgers’ gepubliceerd als afronding van de vierjaarlijkse benoemingsperiode. In deze studie worden op basis van de eerder gepubliceerde adviezen van de RVW enkele lessen geïdentificeerd die voor toekomstig beleid en voor de advisering door de raden voor de leefomgeving van belang kunnen zijn. Met deze studie wil de raad een bijdrage leveren aan de publieke dialoog met het openbaar bestuur, bedrijfsleven en maatschappelijke partijen.

Foto jongeren bij busstation

In deze laatste zelfstandige publicatie van de Raad voor Verkeer en Waterstaat worden de lessen getrokken uit de afgelopen raadsperiode over effectieve overheidssturing op de beleidsterreinen van mobiliteit, water en infrastructuur.

Rli

Voorzitter Geert Jansen overhandigt de publicatie ‘Over belangen beleid en burgers’ aan minister Schultz Van Haegen (I&M).

Van nationaal belang tot beleid voor burgers

De effectiviteit en slagvaardigheid van overheidssturing in het beleidsveld van Verkeer en Waterstaat verdient aandacht. Wegen, openbaar vervoer, luchtvaart, scheepvaart en waterveiligheid zijn essentiële voorzieningen om de samenleving goed te laten functioneren. Ze zijn bovendien sterk verweven met de leefomgeving van mensen. De rijksoverheid speelt een belangrijke rol om die voorzieningen tot stand te laten komen en te onderhouden, en dat wordt ook van haar verwacht. De ingrepen van de overheid in het beleidsveld van Verkeer en Waterstaat blijken echter niet altijd voldoende te leiden tot oplossing van maatschappelijke problemen. De Raad voor Verkeer en Waterstaat heeft op basis van zijn adviezen van de afgelopen jaren gezocht naar sleutelconcepten voor een meer succesvolle overheidssturing.
Dit heeft geleid tot een zestal inzichten.

Aanleiding: knelpunten in het beleidsveld van Verkeer en Waterstaat blijven voortbestaan

In de afgelopen jaren heeft de Raad voor Verkeer en Waterstaat net als anderen1, geconstateerd dat de slagvaardigheid, de doelmatigheid en de effectiviteit van het overheidshandelen in het beleidsveld van Verkeer en Waterstaat aandacht verdient. De rijksoverheid grijpt veel en fors in, denk aan aanleg, beheer en onderhoud van infrastructuur, concessieverlening voor het openbaar vervoer, zorg voor waterbeheer enzovoorts. Desondanks blijken de ingrepen de bestaande problemen vaak niet op te lossen. Zo blijft de bereikbaarheid van economische knooppunten tekort schieten, blijft de bijdrage van het openbaar vervoer aan de personenmobiliteit achter en conflicteert de aanleg van infrastructuur nog te vaak met regionale gebiedsontwikkeling.

In de raadsperiode 2006 – 2010 heeft de Raad geadviseerd over een scala aan onderwerpen, zoals de robuustheid van en doorstroming op het wegennet, het functioneren van mainport Schiphol, CO2- reductie bij het vervoer en het concessiestelsel bij het openbaar vervoer. In de adviezen is onder andere ingegaan op oplossingsrichtingen voor technisch-inhoudelijke aspecten, en daarnaast op diverse aspecten van overheidssturing. Nu zijn zittingsperiode ten einde loopt heeft de Raad in dit rapport de inzichten uit de adviezen verwerkt tot een visie op de organisatie van overheidssturing.

Met het voorliggende rapport brengt de Raad voor Verkeer en Waterstaat geen advies uit in de zin van de Kaderwet adviescolleges. Het rapport biedt beleidsmakers een bundeling van inzichten die volgens de Raad kunnen bijdragen aan slagvaardiger overheidsingrijpen.

Zes inzichten voor overheidssturing

Inzicht 1: Formuleer nationale belangen explicieter en biedt meer duidelijkheid over de eigen verantwoordelijkheid

Nationale belangen geven richting aan het handelen van de rijksoverheid en bieden decentrale overheden, publieke dienstverleners en private partijen een kader voor de uitvoering van beleid. Nu wordt in de beleidsvelden van Verkeer en Waterstaat vaak onvoldoende duidelijk aangegeven voor welke maatschappelijke opgaven de rijksoverheid aanspreekbaar is. In het Schipholbeleid bijvoorbeeld hinkte de rijksoverheid lange tijd op twee gedachten, tussen bedrijfsbelang en milieuruimte. Een expliciete formulering van de nationale belangen, economie en milieu, die aan de orde zijn bij Schiphol ontbreekt. Evenals een vertaling van de afweging van die belangen in termen van de gewenste mate van bereikbaarheid. Als gevolg van de weinig expliciete formulering van nationale belangen, laat de rijksoverheid deze onvoldoende doorwerken in de beleidsvorming en – uitvoering, en weten medeoverheden en maatschappelijke partners vaak niet waar ze aan toe zijn.

De Raad voor Verkeer en Waterstaat meent dat de rijksoverheid scherper moet aangeven voor welke nationale belangen zij de bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt. Ook decentrale overheden moeten helder aangeven welke vraagstukken onder hun verantwoordelijkheid vallen. Duidelijk articuleren van nationale belangen is niet vrijblijvend, het vraagt een commitment van de rijksoverheid om deze te laten doorwerken. De totstandkoming van nationale belangen dient onderwerp van debat te zijn tussen kabinet en parlement en ze dienen vertaald te worden in concrete beleidsdoelen. Vervolgens ontwikkelt de rijksoverheid instrumenten en zet deze in om er doorwerking aan te geven. Met duidelijk gearticuleerde nationale belangen als kader ontstaat er ruimte om de uitvoering van publieke diensten te organiseren rond afgebakende taken.

Aanbevelingen:

  • benoem de nationale belangen waarvoor de rijksoverheid verantwoordelijkheid wenst te dragen in zo concreet mogelijke termen;
  • de rijksoverheid dient doorwerking te geven aan nationale belangen met een selectieve en samenhangende inzet van beleidsinstrumenten;
  • de rol van de rijksoverheid dient primair kaderstellend te zijn. Nationale belangen en hoofddoelen dienen een helder referentiekader te scheppen voor de uitvoering van publieke diensten. Deze kan vervolgens georganiseerd worden rond afgebakende taken en zich richten op concrete beleidsprestaties.

Inzicht 2: Verbeter het samenspel tussen betrokken overheden, zowel horizontaal als verticaal

De grenzen van beleidsvelden doorkruisen verantwoordelijkheden en belangen van verschillende overheidslagen, instellingen en private partijen. Omdat er geen passende schaal bestaat waarop alle problemen en oplossingen samen komen, is een soepel samenspel nodig tussen de partijen op verschillende niveaus. Daarmee kan een grotere doorwerking worden gegeven aan nationale en andere belangen. Door de samenhang van netwerken met hun omgeving, zullen de belangen van infrastructuur en gebiedsontwikkelingen altijd met elkaar geconfronteerd worden. De samenhang tussen die belangen dient het vertrekpunt te zijn voor een betere samenwerking tussen bestuurslagen.

Nationale belangen zijn bovendien geen deelbelangen voor afzonderlijke ministeries. De geformuleerde nationale belangen zullen in de meeste gevallen sectorgrenzen overstijgen. Geïntegreerde nationale belangen vormen het uitgangspunt voor het verbeteren van het samenspel tussen beleidssectoren en departementen. Een verbeterd samenspel op nationaal niveau zal de bestuurlijke drukte verminderen, ook op decentrale niveaus.

Aanbevelingen:

  • bepaal de optimale vorm van samenwerking en aansturing tussen administratieve schaalniveaus op basis van de inhoudelijke vraagstukken die spelen op de diverse niveaus (infrastructuur, ruimtelijke opgaven enz.);
  • voor specifieke beleidsproblemen kan het samenspel tussen overheidslagen worden bevorderd met de instelling van publieke dienstverleners die zich richten op één specifieke functie. Denk daarbij aan mobiliteitsmanagement of waterbeheer. De bestuurlijke verantwoordingsstructuur van deze instellingen mag de efficiënte uitvoering niet belemmeren;
  • op nationaal niveau dienen de doelstellingen voor mobiliteit en ruimte geïntegreerd te worden geformuleerd.

Inzicht 3: Versterk de Nederlandse positie in het internationale krachtenveld

Naast de verschillende nationale bestuursniveaus is de Europese bestuurlijke schaal en daarbinnen de EU als samenwerkingsverband van nationale lidstaten steeds meer een sturende factor voor de Nederlandse beleidsvorming en -uitvoering. De Nederlandse economie is volledig verweven met de mondiale economie en de Nederlandse netwerken zijn volledig ingebed in boven-nationale, Europese en mondiale systemen. Om nationale doelen te bereiken zal Nederland zijn positie in het internationale krachtenveld dienen zeker te stellen en zelfs te versterken. Op dit moment gebeurt dat onvoldoende. Zo zijn er weliswaar samenwerkingsverbanden tussen Europese havensteden, maar deze zijn vrijblijvend waardoor er toch sprake is van suboptimale overheidsinvesteringen. En ook de direct grensoverschrijdende verwevenheid met en afhankelijkheid van regio’s als Nordrhein-Westfalen en Vlaanderen verdienen extra aandacht. Een ander voorbeeld betreft de doorwerking van Europese richtlijnen in nationale wetgeving. De Raad constateert dat voorafgaand aan de implementatie in nationale wetgeving, niet altijd voldoende aandacht wordt besteed aan mogelijke consequenties. Bij bijvoorbeeld de fijnstof leidde dit tot aanzienlijke problemen voor gebiedsontwikkelingen. Bij onvoldoende zorg en aandacht ligt bij de aanwijzing van Natura 2000 gebieden en bij de uitvoering van de Richtlijn mariene strategie voor de Noordzee een ve rgelijkbaar risico op de loer.

De Raad ziet diverse mogelijkheden om de internationale positie van Nederland te versterken in het beleidsveld van Verkeer en Waterstaat. De nationale beleidsontwikkeling zal zich daarvoor echter actief moeten oriënteren op het Europese speelveld. De rijksoverheid moet een actievere rol gaan spelen bij de ontwikkeling van Europees beleid, eerder moeten anticiperen op Europese regels en de nationale implementatie- en uitvoeringsvraagstukken daarin vroegtijdig moeten onderkennen en verwerken. 

Aanbevelingen:

  • actieve internationale samenwerking biedt kansen om de nationale economische structuur duurzaam te versterken. Wees niet bang om voor minder vrijblijvende samenwerkingsverbanden te kiezen;
  • vanuit de expliciet benoemde nationale belangen dient de rijksoverheid een actieve rol te vervullen in de Europese beleidsontwikkeling. Kijk daarbij al in een vroeg stadium veel bewuster naar de te verwachten gevolgen van Europees recht voor Nederlandse nationale belangen en de consequenties van veranderende omstandigheden;
  • volg nauwlettend wat de invloed van EU-kaders is op nationale besluitvorming. Daarbij dient er oog te zijn voor de kansen die een proactieve inzet in de EU biedt voor de verwezenlijking van nationale hoofddoelen. Bovendien moet bij de implementatie in wetgeving de beschikbare speelruimte in de EU regelgeving optimaal benut worden.

Inzicht 4: Geef de burger een prominentere positie bij overheidsaansturing

Behalve de hierboven genoemde bestuurlijke inzet, is de Raad van mening dat bij overheidsaansturing de positie van ‘de burger’ meer aandacht zou moeten krijgen. Dat kan met een benadering vanuit drie perspectieven: de burger als ‘gebruiker’ van publieke diensten, als ‘inspiratiebron’ voor overheidsbeleid en als ‘medebestuurder’. De burger als gebruiker of consument krijgt al steeds meer aandacht bij de publieke dienstverlening in het beleidsveld van Verkeer en Waterstaat. In het verlengde daarvan is meer aandacht nodig voor sociaal-culturele ontwikkelingen in de maatschappij en beweegredenen van mensen. Bovendien dient nader verkend te worden op welke wijze groepen mensen gemotiveerd en sterker betrokken kunnen worden bij bestuur en beheer in dit beleidsveld.

Aanbevelingen:

  • prikkel aanbieders van publieke diensten (zoals wegen en openbaar vervoer) om het aanbod (nog) beter af te stemmen op de wensen en behoeften van de reizigers. Dat kan bijvoorbeeld door een directe relatie te leggen tussen de geleverde prestatie en de vergoeding of het budget dat de aanbieder ontvangt;
  • besteed meer aandacht aan de consequenties van sociaal-culturele ontwikkelingen voor het te voeren overheidsbeleid. Op die manier kunnen beleidsmakers en uitvoerende partijen beter inspelen op ontwikkelingen in gedrag en motieven van gebruikers;
  • voor het borgen van de kwaliteit van geïntegreerde gebiedsontwikkelingen is draagvlak onmisbaar. Zet niet de techniek of de infrastructuur, maar de mens centraal in de beleidsontwikkeling. Betrek de burger van meet af aan bij de besluitvorming;
  • verken hoe naast sociaaleconomische partners ook sociale netwerken en lokale gemeenschappen sterker betrokken kunnen worden bij mobiliteitsmanagement en het beheer van de openbare ruimte.

Inzicht 5: stem de financiering van infrastructuur beter af op het verwezenlijken van nationale belangen

De rijksoverheid speelt een belangrijke rol bij de financiering van infrastructuur en de ruimtelijke inpassing daarvan. De manier waarop overheidsinterventies in het domein van Verkeer en Waterstaat worden gefinancierd bepaalt in hoge mate de effectiviteit van het samenspel tussen verschillende overheden onderling en tussen overheid en overige (markt)partijen. De onevenwichtige verdeling vanmiddelen over  sectorale budgetten bemoeilijkt het zoeken naar integrale oplossingen. Financiering via een kas-verplichtingen stelsel verhoudt zich slecht tot het strategische karakter van ruimtelijke investeringen. De financiering van infrastructuur en de ruimtelijke inpassing kan volgens de Raad op 4 onderdelen zo worden ingericht, dat het een sterkere ondersteuning vormt voor nationale doelbereiking.

Aanbevelingen:

  • voeg sectorale budgetten samen in een geïntegreerde ruimtelijke investeringsagenda voor de verwezenlijking van nationale belangen;
  • voer een baten-lastenstelsel in voor investeringen in infrastructuur, zodat een meer directe koppeling ontstaat tussen uitgaven en maatschappelijke opbrengsten, en daarmee een meer direct inzicht in de effectiviteit van de inzet van overheidsmiddelen;
  • de grote hoeveelheid publieke middelen gemoeid met infrastructuur kan alleen doelmatig worden ingezet als optimale benutting met kracht wordt gestimuleerd. Beprijzen van het wegverkeer is daartoe een onmisbaar instrument.

Inzicht 6: Ontwikkel beleid dat de mogelijkheid heeft zich stelselmatig aan te passen aan veranderende omstandigheden

Nationale belangen zijn omgeven door dynamiek en onzekerheid. Gebleken is dat overheidsbeleid en -bestuur en regelgeving daar niet goed mee kunnen omgaan. Het beleid is bijvoorbeeld vaak gebaseerd op ervaringen uit het verleden, terwijl onzeker is of deze zich in de toekomst ook zullen voordoen. Een ander voorbeeld is de ruimtelijke ordeningswetgeving, die onvoldoende mogelijkheden bevat om ruimte te reserveren waarbinnen onzekerheden over klimaatverandering kunnen worden opgevangen. Om de gestelde doelen te bereiken is het zaak om inzicht te krijgen in veranderende maatschappelijke, fysieke en bestuurlijke omstandigheden, die doelbereiking kunnen beïnvloeden.

Bovendien dient het beleid robuust te zijn voor onverwachte gebeurtenissen en ontwikkelingen. De Raad bepleit daarom een sterkere inzet van adaptief beleid.

Aanbevelingen:

  • faseer het proces van visie tot en met uitvoering en bouw momenten in waarop tussentijdse aanpassingen mogelijk zijn;
  • definieer duidelijke indicatoren en ontwikkel een monitoringsysteem om het verloop van de aannames waarop het beleid is gebaseerd te volgen. Bepaal omslagpunten die markeren wanneer het beleid niet meer voldoet;
  • creëer ruimte voor experimenten, waarin nieuwe inzichten op kleine schaal worden uitgeprobeerd en ontwikkel beleids- en investeringsinstrumenten die voldoende flexibel zijn om in te spelen op onzekerheden;
  • maak heroverweging van investeringsbeslissingen mogelijk door verschuivingen binnen investeringsprogramma’s toe te laten.

Rode draden in vijf jaar advisering

De Raad voor Verkeer en Waterstaat heeft een tocht ondernomen langs zijn eigen adviezen van de laatste vijf jaar. Doel van die tocht was, om met het oog op de afsluiting van de raadsperiode, de rode draden in de advisering te ontrafelen. De adviezen bevatten diverse inhoudelijke aanbevelingen, gericht op het verbeteren van de bereikbaarheid, duurzaamheid en ruimtelijke kwaliteit van Nederland.

De rode draden die zich aftekenen zijn echter vooral gericht op de manier waarop de overheid de problemen in de samenleving kan oplossen. In vrijwel alle adviezen heeft de Raad zijn visie gegeven over hoe de bestuurlijke organisatie in het domein van Verkeer en Waterstaat in den breedte - en mogelijk daarbuiten – verbeterd kan worden. Terugkijkend herkent de Raad een scherpe visie op overheidssturing, die als rode draad door de adviezen heen loopt. In essentie komt het erop neer dat nationale belangen krachtiger kunnen doorwerken wanneer deze op het niveau van de rijksoverheid meer in samenhang worden opgepakt, in plaats van per sector. Bovendien kan de afstemming en samenwerking tussen overheden op verschillende bestuurlijke niveaus slimmer georganiseerd worden. Door de opgedane inzichten in dit boekje te presenteren hoopt de Raad dat deze bij zullen dragen aan de beleidsvorming in het veld van Verkeer en Waterstaat en daar buiten, en dat deze een vertrekpunt zullen vormen bij de advisering door de in te stellen Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur.