Greep op gevaarlijke stoffen

De samenleving wordt steeds vaker opgeschrikt door berichten over schadelijke stoffen die wijd verspreid in de leefomgeving voorkomen en die risicovol blijken te zijn of waarvan de risico’s nog onduidelijk zijn. Zo was er recent beroering over de aanwezigheid van PFAS in de bodem. Andere voorbeelden zijn de groeiende zorgen over de verspreiding van microplastics en de zorgen over de mogelijke aanwezigheid van geneesmiddelen en gewasbeschermingsmiddelen in het drinkwater. Zulke incidenten leiden tot onrust bij burgers en veroorzaken ook substantiële maatschappelijke schade. Het overheidsbeleid voor het veilig omgaan met gevaarlijke stoffen heeft de afgelopen decennia weliswaar de risico’s voor mens en milieu gereduceerd, maar de huidige aanpak lijkt niet meer toereikend om de ontwikkelingen in de toekomst in goede banen te leiden.

Een betere beheersing van de risico’s rond gevaarlijke stoffen in de leefomgeving is extra urgent geworden nu de transitie naar een ‘circulaire economie’ in gang is gezet. Ons land werkt de komende decennia toe naar een productie- en consumptiesysteem met gesloten kringlopen en efficiënter gebruik van grondstoffen. Veiligheid voor mens en milieu is daarbij een voorwaarde. Zonder dat komt de circulaire economie niet tot stand.

Een veilige omgang met gevaarlijke stoffen in de leefomgeving stelt ook eisen aan hoe we anticiperen en reageren op onbekende risico’s en hoe we omgaan met nieuwe ontwikkelingen en inzichten. Preventie en voorzorg zijn van belang, gezien het hoge tempo waarin er nieuwe stoffen op de markt komen en gezien de toenemende productievolumes. Het beoordelen van risico’s van bepaalde stoffen is complex en de inzichten veranderen regelmatig. Wat eerst veilig werd geacht, blijkt soms later toch schadelijk te zijn. Het kan jaren duren voordat er wetenschappelijke consensus is over langetermijneffecten van stoffen.

De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur heeft zich daarom afgevraagd of een veiliger omgang met gevaarlijke stoffen in de leefomgeving nodig is en welke stappen daartoe moeten worden gezet. Daarover gaat dit advies.

Problemen met gevaarlijke stoffen in de leefomgeving

De overheid heeft de afgelopen decennia maatregelen getroffen om de problemen met gevaarlijke stoffen in de leefomgeving aan te pakken. Daardoor zijn de gemeten concentraties van veel bekende stoffen verminderd. De inwerkingtreding van de Europese REACH-verordening heeft daarnaast gezorgd voor beter inzicht in eigenschappen van stoffen die door bedrijven op de markt worden gebracht. Desondanks signaleert de raad dat zich op dit moment drie problemen voordoen:

• De verspreiding van gevaarlijke stoffen in de leefomgeving neemt de laatste jaren onvoldoende af. Er worden stoffen aangetroffen op onverwachte plekken en er doen zich onvoorziene risico’s voor. De verspreiding van gevaarlijke stoffen wordt, kortom, onvoldoende beheerst. 
• Het risico van gelijktijdige (‘cumulatieve’) blootstelling aan verschillende stoffen neemt de laatste jaren toe. Waar voorheen het belangrijkste risico voor mens en milieu gevolg was van lokale, relatief hoge concentraties van een individuele stof, gaat het nu veel meer om diffuus verspreide mengsels van stoffen die elk afzonderlijk een lage concentratie hebben, maar tezamen een minstens zo schadelijke uitwerking kunnen hebben.
• Met de transitie naar een circulaire economie dienen zich nieuwe vraagstukken aan bij het gebruik van gevaarlijke stoffen. Want bij hergebruik en recycling komen gevaarlijke stoffen als ‘secundaire grondstoffen’ in nieuwe productieketens terecht waarbij nieuwe blootstellingsrisico’s ontstaan. Ook kunnen niet-afbreekbare gevaarlijke stoffen zich bij veelvuldig recyclen ophopen in producten. Dit kunnen zelfs stoffen zijn die inmiddels verboden zijn.

Aanbevelingen

De raad doet in dit advies tien aanbevelingen die kunnen helpen om meer greep te krijgen op de verspreiding van stoffen in de leefomgeving, de nadelige effecten van cumulatieve blootstelling te beperken en toe te werken naar een veilige circulaire economie in 2050. Deze aanbevelingen richten zich primair op het handelen van de overheid. Maar het verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving is een taak waar overheden, bedrijven, burgers, maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen gezamenlijk aan moeten werken. Onderstaande aanbevelingen zijn er mede op gericht om maatschappelijke partijen actiever te betrekken bij het maken van een afweging over nut en noodzaak van chemische stoffen. Dit vereist een grotere transparantie, ook gezien de beweging die moet worden gemaakt naar het veilig gebruiken van stoffen in een circulaire economie. Weten welke stoffen in welke producten zitten en welke risico’s dat meebrengt is cruciaal om veilig kringlopen te kunnen sluiten.

Aanbevelingen voor betere controle op de verspreiding van stoffen in de leefomgeving

1. Verplicht bedrijven die (potentieel) zeer zorgwekkende stoffen in een productketen brengen om de volumestroom van deze stoffen door de gehele keten bij te houden met een track & trace-systeem. Bevoegde gezagen en de bedrijven kunnen dan ‘lekken’ in alle fasen van de keten signaleren en daarnaar handelen. Deze gegevens zijn ook van belang om een goed beeld te krijgen van de cumulatieve blootstelling in de leefomgeving.
2. Verleen alleen nog tijdelijke milieuvergunningen, zodat bedrijven beter kunnen worden aangesproken op hun zorgplicht om de impact op de leefomgeving te minimaliseren.
3. Maak als bevoegd gezag bij het verlenen van milieuvergunningen meer gebruik van contra-expertise, om de door bedrijven verstrekte informatie over stofeigenschappen te valideren.
4. Versterk de kennis en capaciteit bij overheden voor beleidsuitvoering, handhaving en toezicht, opdat overheden adequaat kunnen toetsen of bedrijven genoeg doen om de impact van hun emissies op de leefomgeving te minimaliseren. Dit vereist extra geld.
5. Bevorder de mogelijkheden voor burgers en maatschappelijke partijen om druk uit te oefenen ter vermindering van het gebruik van gevaarlijke stoffen in producten. Zorg voor meer transparantie bij bedrijven over hun omgang met en het gebruik van stoffen. Burgers en investeerders kunnen daarmee beter afgewogen keuzes maken bij aankoop- of investeringsbeslissingen.
6. Stimuleer bedrijfssectoren om positieve lijsten te gebruiken met chemische stoffen die op een veilige manier kunnen worden gebruikt, ook in een circulaire economie.

Aanbevelingen om nadelige effecten van cumulatieve blootstelling te beperken

1. Houd in de milieunormering rekening met het effect van cumulatieve blootstelling. Geef hiervoor als rijksoverheid handreikingen voor het bepalen van het risico van cumulatieve blootstelling bij de mens en in het milieu.
2. Toets de effectiviteit van het beleid met een monitoringprogramma voor het meten van de toxische druk op mens, dier en milieu in gebieden waar een verhoogd risico wordt verwacht. Wanneer nadelige effecten van stoffencumulatie in de leefomgeving worden vastgesteld, kunnen de normen voor vergunningen worden aangescherpt of kan de toelating van specifieke stoffen worden heroverwogen.

Aanbevelingen om te zorgen voor veilige omgang met stoffen in de circulaire economie

1. Agendeer in de Europese Unie de noodzaak om bij het ontwerp van stoffen en producten rekening te houden met veilig gebruik en toepassing in de gehele levenscyclus (Safe by Design). Daarvoor zijn in de risicobeoordeling aanvullende criteria nodig voor de traceerbaarheid, degradeerbaarheid en verwijderbaarheid.
2. Onderzoek de mogelijkheden voor het invoeren van een materiaalpaspoort voor de chemische samenstelling van producten. Een materiaalpaspoort kan de basis zijn voor de informatie-uitwisseling tussen partijen in ketens en inzicht geven in de hergebruikmogelijkheden van producten en stoffen.