Geef richting, maak ruimte!

Nederland staat voor ingrijpende ruimtelijke opgaven rond klimaat, energie, natuur, wonen en landbouw. Is de huidige ruimtelijke sturing toereikend om deze opgaven tijdig en met goed resultaat aan te pakken?
foto met op de voorgrond weiland met koeien en daarachter een gebrouw in aanbouw

Nederland staat voor ingrijpende maatschappelijke opgaven rond klimaat, energie, natuur, wonen en landbouw, die ruimtelijk hun beslag moeten krijgen. Daarmee staat het Nederlandse land(schap) aan de vooravond van een ingrijpende verbouwing. Is de manier waarop ontwikkelingen vandaag de dag ruimtelijk worden gestuurd, toereikend om de grote verbouwing tijdig en met goed resultaat aan te pakken?

De adviesvraag luidt:

  • Bieden de kaders voor het nationale ruimtelijk beleid, met de Nationale Omgevingsvisie en de Omgevingswet, voldoende houvast voor het handelen van het Rijk, van decentrale overheden en van andere partijen die een rol spelen in de ruimtelijke ordening?
  • Welke verbeteringen zijn nodig op het vlak van regie, bestuurlijke organisatie, uitvoeringskracht, burgerparticipatie en samenwerking om te zorgen dat op de verschillende bestuurslagen in Nederland de ruimtelijke keuzes worden gemaakt die nodig zijn voor het creëren van een toekomstbestendige en kwaliteitsvolle leefomgeving?

Toelichting

De raad concludeert dat de huidige ruimtelijke sturing tekort schiet, zowel inhoudelijk als qua proces, en bevat aanbevelingen om de gesignaleerde tekortkomingen te verhelpen. Die tekortkomingen vragen niet om aanpassing van wetgeving, niet om verbouwing van het Huis van Thorbecke, en niet om ‘terug naar vroeger’. Maar wel om nieuwe vormen van regie en goede samenwerking tussen overheden, markt, corporaties en uitvoeringsorganisaties waarbij partijen gebruik durven maken van het bestaande ruimtelijk instrumentarium en elkaar onderling aanspreken op het niet halen van doelen. Ontwerpkracht is daarbij nodig om ook een optimistisch en aantrekkelijk toekomstperspectief te schetsen. De urgente grote ruimtelijke opgaven van deze tijd bieden namelijk een kans om Nederland niet alleen beter functionerend, duurzamer en daarmee toekomstbestendiger te maken, maar ook mooier en aantrekkelijker. De belangrijkste aanbevelingen luiden als volgt:

1. Versterk de inhoudelijke sturing van het nationale leefomgevingsbeleid

De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) van het Rijk biedt in de huidige vorm onvoldoende houvast voor partijen in de regio om uitvoering te geven aan de vele opgaven in de fysieke leefomgeving. Wij adviseren daarom om een NOVI-plus op te stellen, met daarin heldere nationale doelen en keuzes die in samenhang worden bekeken, met ruimte voor regionale uitwerking en een beperking van het aantal rijksprogramma’s. Verder vraagt de diversiteit van gebieden in Nederland om een daarbij passende sturing op ruimte. Het gedachtengoed van brede welvaart is daarbij behulpzaam.

2. Versterk de regierol van het Rijk bij het sturen op ruimte

Gezien de grote ruimtelijke opgaven (en hun onderlinge samenhang) vraagt dit politiek rechtstreekse verantwoordelijkheid van een minister voor de portefeuille ruimtelijke ordening. Doelsturing is een belangrijk middel om de rijksregie te versterken. Daar hoort bij dat strak moet worden gemonitord of de doelen ook worden gehaald. Tevens moet de minister van ruimte over een eigen budget kunnen beschikken om ruimtelijk keuzes te faciliteren. Voorts moet grond die in het bezit is van het Rijk beter worden benut voor maatschappelijke doeleinden. De raad bepleit de instelling van een onderraad van de ministerraad die als taak krijgt te zorgen dat besluiten over de fysieke leefomgeving voldoende (ruimtelijke) samenhang hebben.

3. Versterk het middenbestuur: provincies en regio’s

Provincies moeten sterker gaan sturen in het ruimtelijk domein, zowel inhoudelijk (op de optelsom van alle regionale plannen en de ruimtelijke gevolgen daarvan) als procesmatig (op de afstemming tussen regio’s en het waarborgen van een integrale aanpak binnen regio’s). Provincies moeten bovendien opdrachtgever worden voor een nieuwe landinrichtingsronde voor het buitengebied. Verder adviseren wij de instelling van integrale regiotafels, waar de diverse ruimtelijke opgaven in samenhang worden bezien. Deze regiotafels moeten onder andere een integraal gebiedsplan opstellen en in overleg bezien welke taken van sectorale tafels zij kunnen overnemen.

4. Vergroot de decentrale uitvoeringskracht

Provincies, regio’s en gemeenten kampen met een tekortschietende uitvoeringskracht als gevolg van capaciteitsgebrek, kennistekort en ontoereikende budgetten. Om dit op te lossen, moet het Rijk extra budget ter beschikking stellen aan decentrale overheden voor de uitvoering van nieuwe ruimtelijke opgaven, zoals de transitie naar een klimaatbestendige leefomgeving. Ook pleit de raad voor het ontschotten van rijksbudgetten voor de regio’s, zodat deze per regio als één budget beschikbaar komen. Verder is van belang dat meer wordt geïnvesteerd in kennisontwikkeling op regionaal niveau.

5. Neem burgerbetrokkenheid serieus

De grote (transitie)opgaven kunnen niet zonder steun en betrokkenheid van burgers. De raad adviseert daarom om nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid te organiseren. Dat gaat in de eerste plaats om burgerdialogen op nationaal niveau over de urgentie en de doelen van de grote transitieopgaven. In de tweede plaats gaat het om participatie op regionale schaal, waarbij overheden, burgers, bedrijven en andere partijen samen mogelijke en wenselijke toekomstbeelden ontwerpen. Participatie laat overigens onverlet dat daar altijd reguliere democratische besluitvorming op moet volgen, op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau.

6. Benut elkaars kwaliteiten bij samenwerking met markt, corporaties en uitvoeringsorganisaties

Ruimtelijke gebiedsontwikkelingen zijn complexer dan voorheen. In een steeds schaarser wordende ruimte moeten diverse claims worden geaccommodeerd én moeten de duurzaamheidstransities vorm krijgen. Onder deze omstandigheden zal (opnieuw) een goede manier gevonden moeten worden om optimaal samen te werken tussen overheid, markt, woningcorporaties en uitvoeringsorganisaties. Dat vergt onder andere het meer benutten van elkaars kennis, kapitaal en capaciteit, een open houding van betrokken partijen, en betrouwbaar opdrachtgeverschap. De rijksoverheid moet zich meer bewust worden dat belangrijke uitvoeringskracht ligt bij organisaties zoals natuur- en landschapsbeheerders, en deze partijen in staat stellen hun uitvoerende rol optimaal te vervullen.

Publicatiedatum

Het advies is op 23 november 2021 namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in ontvangst genomen door Erik Jan van Kempen, programma-directeur-generaal Omgevingswet. Het advies is ook aangeboden aan de staatssecretaris van BZK, en de bewindspersonen van Economische Zaken en Klimaat (EZK), Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).

Meer informatie

Voor meer informatie over het advies kunt u contact opnemen met Lianne van Duinen, projectleider, lianne.vanduinen@rli.nl

 

 

Samenvatting: 

Nederland moet de komende jaren ruimtelijk flink op de schop. Dit is nodig om de grote opgaven waar Nederland voor staat tot stand te brengen, zoals de transitie naar een duurzame energievoorziening, een circulaire economie en een duurzaam voedselsysteem. Het aanpakken van deze opgaven moet ook nog eens worden gecombineerd met andere majeure ruimtelijke opgaven, zoals de woningbouwopgave. Is de wijze waarop deze ontwikkelingen ruimtelijk worden gestuurd toereikend om deze grote verbouwing van Nederland goed aan te pakken? De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (hierna: Rli) denkt van niet. Zowel inhoudelijk als qua proces (governance) zijn er forse tekortkomingen. De keuzes op deze punten zijn in het verleden om begrijpelijke redenen gemaakt. De huidige (transitie)opgaven stellen echter andere eisen.

Dit advies analyseert waar de ruimtelijke sturing tekort schiet, en bevat zes adviezen om de gesignaleerde tekortkomingen te verhelpen. Die tekortkomingen vragen niet om aanpassing van wetgeving, niet om verbouwing van het Huis van Thorbecke, en niet om ‘terug naar vroeger’. Maar wel om nieuwe vormen van regie, waarbij de verschillende overheidslagen een rol kiezen die past bij de inhoudelijke uitdagingen van deze tijd voortkomend uit de ruimtelijke (transitie)opgaven. Uitdagingen die om meer sturing van de overheid vragen, maar tegelijkertijd ook om meer participatie en betrokkenheid van burgers en naaste betrokkenen. Uitdagingen die vragen om meer onderlinge samenwerking tussen overheden, elk niet alleen vanuit de eigen verantwoordelijkheid maar ook met respect voor de verantwoordelijkheid van de ander. Uitdagingen die de noodzaak van samenhang onderkennen tussen de beleidsopgaven op de verschillende overheidsniveaus, samenhang die niet alleen nodig is om de problemen op te lossen maar ook om voor de burger begrijpelijk te zijn. Uitdagingen die met zich meebrengen dat overheden elkaar (durven) aanspreken. Het bestaande instrumentarium is daarvoor toereikend, maar moet vooral anders worden benut.

De raad bouwt met zijn aanbevelingen voort op tal van studies en rapporten die in het recente verleden zijn uitgebracht. Wij pretenderen niet tot geheel andere inzichten te komen. Maar wel beogen wij veel van de reeds bestaande opvattingen te bundelen en in onderling verband te brengen. Wij voegen daar nog ontbrekende puzzelstukjes aan toe. Dit rapport richt zich daarbij met name op het belang van (ruimtelijke) integraliteit, de inzet van ontwerpkracht, burgerbetrokkenheid, uitvoeringskracht en brede welvaart als perspectief voor het gesprek tussen Rijk en regio. Dat kan helpen om de ruimtelijke verbouwing van Nederland volgend uit de ruimtelijke (transitie)opgaven, naderbij te brengen. Dat is geen quick fix. Maar wel noodzakelijk.

Analyse: huidige ruimtelijke ordening onvoldoende toegerust voor aanpak grote opgaven

Voor dit advies hebben wij een analyse uitgevoerd van de huidige sturing op ruimte. Het beeld dat hieruit naar voren komt is dat de rijksoverheid in de afgelopen twintig jaar steeds minder heeft gestuurd op de ruimtelijke ordening van Nederland als geheel. Tegelijkertijd zijn andere overheden onvoldoende toegerust met kennis, financiën en capaciteit om de ruimtelijke opgaven adequaat op te pakken. Een integrale ruimtelijke afweging van belangen op rijksniveau heeft daarbij plaats gemaakt voor sectoraal beleid. De ruimtelijke ordening is in zijn geheel bovendien steeds procesmatiger geworden, met nauwelijks publiek debat over de vraag in wat voor land Nederlanders kunnen en willen leven. Als gevolg daarvan wordt de ruimte in Nederland steeds minder vanuit visie en verbeeldingskracht geordend en ingericht, en ontstaat het steeds vaker haast bij toeval uit het (onoverzichtelijke) woud van overlegvormen in de Nederlandse polder en uit de strijd tussen sterk onderling concurrerende, sectorale belangen. Burgerparticipatie en draagvlak zijn bovendien vaak problematisch: burgers worden te weinig of te laat betrokken bij plannen voor hun leefomgeving, raken teleurgesteld over hun geringe impact en haken soms zelfs af. De ruimtelijke keuzes die uiteindelijk worden gemaakt zijn dan ook vaak ofwel gefragmenteerd en sectoraal (bijvoorbeeld de woningbouw), ofwel weinig richtinggevend en doortastend (bijvoorbeeld als het gaat om bescherming van de natuur en verduurzaming van de landbouw). Daarnaast is er onvoldoende uitvoeringskracht om de realisatie van ruimtelijke plannen zeker te stellen. Dit speelt niet alleen in het stedelijk gebied, maar vooral ook in het landelijk gebied, waar de problemen zich opstapelen en de uitvoeringskracht de laatste twee decennia is weggezakt.

Doorgaan op de huidige weg: geen optie

Nederland staat voor grote maatschappelijke opgaven rond klimaat, energie, wonen, natuur en landbouw, die alle ruimtelijk hun beslag moeten krijgen. Daarmee staat het Nederlandse landschap aan de vooravond van een ingrijpende verbouwing. Doorgaan op de huidige weg om deze verbouwingsopgave aan te pakken, is geen optie. Ten eerste volstaat de tot nu toe gangbare politiek-bestuurlijke strategie niet meer, waarbij veelal sprake is van kortetermijnoplossingen en het uitstellen van vergaande beslissingen uit angst erop afgerekend te worden. Nederland zit daarmee ruimtelijk ‘op slot’. Ten tweede komt Nederland hiermee niet langer weg. De Raad van State en de Europese Commissie stellen steeds meer paal en perk aan het niet halen van doelstellingen op het gebied van klimaat, water en natuur. Tot slot nadert de huidige praktijk ook in maatschappelijk opzicht zijn grenzen. Burgers laten steeds meer hun ongenoegen horen. De ruimtelijke opgaven voortkomend uit de noodzakelijke transities hebben grote gevolgen voor de inrichting van de dagelijkse leefomgeving: de aanpak ervan kan alleen slagen als er brede steun is vanuit de samenleving.

Er is dus dringend een andere koers nodig in de ruimtelijke ordening. Het gaat er om dat de verschillende ruimtelijke opgaven beter met elkaar in verband worden gebracht; dat het Rijk stuurt op doelbereik en de regio’s ondersteunt; dat partijen gebruik durven maken van het bestaande en stevige ruimtelijk instrumentarium en elkaar onderling aanspreken op het niet halen van doelen. Er is daarnaast ontwerpmatige verbeelding nodig om ook een optimistisch en aantrekkelijk toekomstperspectief te schetsen. De urgente grote ruimtelijke opgaven van deze tijd bieden namelijk een uitgelezen kans om van Nederland niet alleen een beter functionerend, duurzamer en toekomstbestendiger land te maken, maar ook te zorgen dat de leefomgeving van inwoners mooier en aantrekkelijker wordt.

Aanbevelingen voor een andere koers

1. Versterk de inhoudelijke sturing van het nationale leefomgevingsbeleid

De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) van het Rijk biedt in de huidige vorm onvoldoende houvast voor partijen in de regio om uitvoering te geven aan de vele opgaven in de fysieke leefomgeving. Wij adviseren daarom om een NOVI-plus op te stellen. Daarmee wordt de NOVI aangevuld met heldere nationale doelen en keuzes die in samenhang worden bekeken, met ruimte voor regionale uitwerking en beperking van het aantal rijksprogramma’s. Het Rijk moet waar mogelijk zorgen voor vertaling van de nationale doelen voor de leefomgeving naar doelen per provincie, en voor monitoring van de voortgang op deze doelen. Zorg verder voor een conceptueel ruimtelijk fundament onder het nationaal leefomgevingsbeleid en herstel daartoe de ontwerpkracht bij de overheid. Verder moet het leefomgevingsbeleid sterker de verbinding leggen tussen het ruimtelijk domein en sociaal-maatschappelijke ontwikkelingen. De diversiteit van gebieden in Nederland vraagt volgens ons om een passende sturing op ruimte. Het gedachtengoed van brede welvaart is daarbij behulpzaam.

2. Versterk de regierol van het Rijk bij het sturen op ruimte

Gezien de grote ruimtelijke opgaven (en hun onderlinge samenhang) moet de regierol van het rijk op dit punt worden versterkt. Ongeacht een mogelijke herschikking van de departementale verantwoordelijkheden met betrekking tot de leefomgeving brengt het voorgaande ons inziens met zich mee dat ruimtelijke ordening als directe verantwoordelijkheid van een minister in zijn/haar portefeuille wordt opgenomen en daarmee in de naamgeving van het betreffende departement tot uitdrukking komt. Deze minister heeft tot taak de ruimtelijke opgaven en keuzes in het kabinet te  agenderen en de daartoe noodzakelijk interdepartementale samenwerking verder te intensiveren. De minister zal daartoe over sturingsinstrumenten moeten kunnen beschikken zoals een eigen budget om ruimtelijk keuzes te faciliteren. Voorts moet grond die in het bezit is van het Rijk beter worden benut voor maatschappelijke doeleinden en moeten de mogelijkheden van een nationale grondbank nader worden onderzocht. Op deze manier kan de doorwerking van de NOVI bij ruimtelijke en financiële keuzes van andere departementen groter worden. Stel verder een onderraad van de ministerraad in om te voorkomen dat besluiten over de fysieke leefomgeving onvoldoende (ruimtelijke) samenhang hebben. Tot slot adviseren wij dat de rijksoverheid en ook andere overheden de bevoegdheden die zij op grond van de Omgevingswet hebben om regie te voeren over urgente ruimtelijke opgaven, ook daadwerkelijk inzetten.

3. Versterk het middenbestuur: provincies en regio’s

De regio vormt een belangrijk schaalniveau voor de samenhangende aanpak van ruimtelijke opgaven. Om die aanpak te versterken, pleiten wij niet voor structuuraanpassingen in het openbaar bestuur, maar voor maatwerk en differentiatie in de verhouding tussen provincie en regio. Dit houdt in dat de ene keer (met name als regio’s samenvallen met het grondgebied van een provincie) de provincie als bestuurslaag de regie neemt voor de aanpak van regionale opgaven, terwijl de andere keer het initiatief ligt bij regionale samenwerkingsverbanden. Dat vraagt van provincies wel een veel sterkere sturing in het ruimtelijk domein, zowel inhoudelijk (als het gaat om optelsom van alle regionale plannen en de ruimtelijke gevolgen daarvan) als procesmatig (bij de afstemming tussen regio’s en het waarborgen van integraliteit in de regio’s). Provincies moeten bovendien opdrachtgever worden voor een nieuwe landinrichtingsronde voor het buitengebied, in samenwerking met partijen als boeren, terreinbeherende organisaties, grondeigenaren en de waterschappen. Verder adviseren wij de instelling van integrale regiotafels, waar de diverse ruimtelijke opgaven in samenhang worden bezien. Deze regiotafels moeten drie taken krijgen: zorgen voor afstemming van de sectorale plannen voor de regio, in overleg bezien waar zij mogelijk taken van sectorale tafels kunnen overnemen, en een integraal gebiedsplan opstellen.

4. Vergroot de decentrale uitvoeringskracht

Provincies, regio’s en gemeenten kampen met een tekortschietende uitvoeringskracht als gevolg van capaciteitsgebrek, kennistekort en ontoereikende budgetten. Om dit op te lossen, adviseren wij te investeren in uitvoeringskracht. Het Rijk moet om te beginnen extra budget ter beschikking stellen aan decentrale overheden voor de uitvoering van nieuwe ruimtelijke opgaven, zoals de transitie naar een klimaatbestendige leefomgeving. Ook adviseren wij om rijksbudgetten voor de regio’s te ontschotten, zodat deze per regio als één budget beschikbaar komen. Daartoe moet mogelijk de Comptabiliteitswet worden aangepast. Mogelijkheden om de uitvoeringscapaciteit te vergroten liggen onder meer in het werken met flexibele pools van experts. Investeer verder in kennisontwikkeling op regionaal niveau. Ten slotte zal het Rijk zijn nationale kennisinfrastructuur structureel meer moeten richten op de vraagstukken van decentrale overheden.

5. Neem burgerbetrokkenheid serieus

De grote (transitie)opgaven, als gevolg waarvan de komende jaren grote ruimtelijke interventies in de leefomgeving moeten worden gepleegd, nopen tot het serieus nemen van betrokkenheid van burgers. Wij adviseren om daartoe nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid te organiseren. Dat gaat in de eerste plaats om burgerdialogen op nationaal niveau over de urgentie en de doelen van de grote transitieopgaven. In de tweede plaats gaat het om participatie op regionale schaal, waarbij overheden, burgers, bedrijven en andere partijen samen ‘puzzelen’ op mogelijke en wenselijke toekomstbeelden. Participatie laat overigens onverlet dat daar altijd reguliere democratische besluitvorming op moet volgen, op rijks-, provinciaal of gemeentelijk niveau. Zo wordt de democratische legitimatie van besluiten gewaarborgd. Dat is onder meer van belang omdat met burgerparticipatie vaak maar een deel van de mensen wordt bereikt.

6. Benut elkaars kwaliteiten bij samenwerking met markt, corporaties en uitvoeringsorganisaties

Ruimtelijke gebiedsontwikkelingen zijn complexer dan voorheen. In een veel beperktere ruimte moeten diverse claims worden geaccommodeerd én moet ook worden vormgegeven aan de duurzaamheidstransities. Onder deze omstandigheden zal (opnieuw) een goede manier gevonden moeten worden om optimaal samen te werken tussen overheid, markt, woningcorporaties en uitvoeringsorganisaties. Dat vergt onder andere het meer benutten van elkaars kennis, kapitaal en capaciteit, een open houding van betrokken partijen, bestendig en betrouwbaar opdrachtgeverschap van de overheid, en transparantie van projectontwikkelaars over de voorwaarden waaronder een project haalbaar is. De rijksoverheid moet zich meer bewust worden dat belangrijke uitvoeringskracht ligt bij organisaties zoals natuur- en landschapsbeheerders, en deze partijen in staat moeten stellen hun uitvoerende rol optimaal te vervullen.