Onderdak bieden

sturen op prestaties van woningcorporaties

Woningcorporaties hebben in Nederland een belangrijke rol in het voorzien van huisvesting voor huishoudens die daar zelf moeite mee hebben. Maar past die rol ook de komende tien tot vijftien jaar bij de maatschappelijke uitdagingen? Op 16 juni 2022 bracht de Rli hierover advies uit.
Vrouw is bezig met het leggen van dakpannen

Aanleiding en adviesvraag

De Rli ziet dat woningcorporaties geregeld in de publieke en politieke belangstelling staan. Zij worden gezien als een vehikel om diverse beleidsdoelstellingen te realiseren. Dit speelt onder andere bij het tegengaan van het steeds verder oplopende woningtekort, het beperken van de stijgende kosten van het wonen en het verduurzamen van de woningvoorraad om de klimaatdoelstellingen te behalen. Maar woningcorporaties worden ook gezien als oplossing voor de huisvesting van kwetsbare mensen die behoefte hebben aan zorg, van dak- en thuislozen en als oplossing voor stabiele woonomgevingen waar mensen elkaar hulp kunnen bieden. En terwijl al deze maatschappelijke wensen worden geformuleerd, is er argwaan richting de corporaties, omdat er in het verleden excessen zijn geweest van zeer risicovol en soms strafbaar gedrag van corporaties, omdat de waarde van het vastgoed enorm is en omdat er een grote autonomie bestaat bij het nemen van (investerings)beslissingen. De Rli constateert dat de omvang en maatschappelijke betekenis van de woningcorporaties groot is, maar dat het onduidelijk is aan welke wensen en verwachtingen ze de komende decennia moeten voldoen en wat de benodigde randvoorwaarden daarvoor zijn.

Er is in de afgelopen decennia veel veranderd in de organisatie van corporaties, in het beleid en in de maatschappelijke opgaven op het gebied van wonen. De doelgroepen waar de corporaties zich op richten, de financiële kaders waarbinnen ze opereren, de wettelijke kaders en het toezicht: al deze zaken zijn meermaals en fundamenteel gewijzigd in het licht van veranderende maatschappelijke behoeften. Het huidige kader waarbinnen woningcorporaties opereren is in belangrijke mate vormgegeven bij de verzelfstandiging in 1995 en in de Woningwet 2015 (en de herziening daarvan).

Dit alles heeft geleid tot de volgende adviesvraag: Welke rol dienen de woningcorporaties te spelen, gelet op de huidige problemen en de te verwachten ontwikkelingen op de woningmarkt, en welke consequenties heeft dit voor de spelregels en de financiële kaders die in het overheidsbeleid voor woningcorporaties worden gehanteerd?

Toelichting

De raad concludeert dat het tijd is voor een heroverweging van het rijksbeleid voor de volkshuisvesting, waarbij de rol van woningcorporaties bijzondere aandacht verdient. Woningcorporaties zijn voor de overheid onmisbaar om voldoende en betaalbaar huuraanbod veilig te stellen, maar er is meer overheidsaandacht vereist voor het presteren van de woningcorporaties. Er zijn verschillende knelpunten die moeten worden aangepakt. Zo zijn de prestaties die corporaties moeten leveren nog niet scherp genoeg vastgelegd en is de bijdrage van  gemeenten aan die prestaties nog te vrijblijvend georganiseerd. Ook onderlinge financiële solidariteit van corporaties is op dit moment niet goed geregeld. De Rli doet zes aanbevelingen:

1. Formuleer nationale nieuwbouwdoelstellingen voor sociale huur en werk deze regionaal uit

Formuleer nationale doelstellingen voor het aandeel nieuwe sociale huurwoningen als een vast percentage van de totale nieuwbouw. Doe dit ook voor andere onderwerpen die de sociale huur betreffen, zoals de huisvesting van doelgroepen van het woonbeleid, verduurzaming en de betaalbaarheid van woningen en de veerkracht van wijken. Door de nationale doelstellingen langer dan één kabinetsperiode vast te leggen, bijvoorbeeld in de aangekondigde Wet Regie Volkshuisvesting, hebben andere partijen een kader voor hun inspanningen en prestaties. Specificeer de nationale doelstellingen regionaal, zodat rekening kan worden gehouden met verschillen tussen woningmarktregio’s en de opgaven die voorliggen.

2. Stel voorraad gereguleerde huurwoningen veilig

Zorg dat de voorraad corporatiewoningen per saldo groeit. Voer geen algemeen kooprecht voor zittende huurders in, maar houd in stand dat woningcorporaties bepalen of zij woningen al dan niet verkopen. Stimuleer bovendien de aankoop van particuliere huurwoningen door woningcorporaties, om zo de sociale huurvoorraad op peil te houden en in kwetsbare gebieden de kwaliteit ervan te verbeteren.

3. Bevorder aanbod van sociaal wonen door anderen dan woningcorporaties

Zet in op een verbreding van het aanbod van sociaal wonen door andere partijen dan woningcorporaties, in het bijzonder non-profitorganisaties, zoals filantropische organisaties of wooncoöperaties. Ontwikkel hiervoor fiscale faciliteiten, zodat zij gemakkelijker vermogen aan kunnen trekken.

4. Versterk uitvoering van stelsel van prestatieafspraken met woningcorporaties

Zorg dat lokale woonvisies, beleidsplannen van de woningcorporaties en prestatieafspraken tussen gemeenten, huurdersorganisaties en woningcorporaties, bijdragen aan de doelstellingen van het nationale woonbeleid. Pas de Woningwet zo aan dat de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) de mogelijkheid krijgt om zowel gemeenten als corporaties dwingend aan te spreken op het verbeteren van prestaties. Maak bovendien van ‘samenwerking met zorg- en welzijnsorganisaties’ een extra volkshuisvestelijke prioriteit.

5. Stuur op beschikbaarheid bouwlocaties en definieer predicaat ‘sociaal’ bij gronduitgifte

Verplicht gemeenten om in hun omgevingsplannen de nationale doelstellingen voor sociale en betaalbare woningen te verwerken; dit kan door hierover een instructieregel op te nemen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Verplicht gemeenten verder om bij gronduitgifte eisen te stellen aan de realisatie van ‘sociale woningbouw’, zodat ontwikkelaars en investeerders een eenduidig kader en gelijk speelveld hebben.

6. Stuur op financiële continuïteit van woningcorporaties en onderlinge solidariteit

In het coalitieakkoord van het vierde kabinet-Rutte is afgesproken om “over te stappen naar een systeem van normhuren op basis van inkomen”. Voorkom dat dit een duurzaam verdienmodel van woningcorporaties ondermijnt en daarmee het investeren in de volkshuisvestelijke opgaven belemmert. Regel verder financiële solidariteit tussen woningcorporaties samen met het intrekken van de Wet verhuurderheffing, zodat corporaties die onvoldoende financiële weerbaarheid hebben hun opgaven kunnen realiseren. Pas het stelsel van projectsteun op basis van de Woningwet zo aan, dat er sprake is van eenvoudige regels voor aanvraag en heffing en maak het daarbij mogelijk de heffing te ontlopen als een woningcorporatie vrijwillige steun verleent aan een collega.

Publicatiedatum en publieksbijeenkomst

Het advies is op 16 juni 2022 aangeboden aan minister De Jonge van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Op 29 juni 2022 van 15:00 17:00 vond een publieksbijeenkomst plaats in Den Haag met sprekers vanuit verschillende betrokken partijen.

Binnenkort volgt een compacte video-impressie van de bijeenkomst.

Meer informatie

Voor meer informatie over het advies kunt u contact opnemen met projectleider Douwe Wielenga: douwe.wielenga@rli.nl, tel. 06 2124 0809

Samenvatting: 

De Nederlandse overheid heeft de grondwettelijke taak om te voorzien in ‘voldoende woongelegenheid,’ dit betreft zowel de aantallen woningen als de kwaliteit van de woningen. Een bijzondere verantwoordelijkheid is dat er voor huishoudens met lagere inkomens een bestendig en toereikend aanbod is van betaalbare woningen van redelijke kwaliteit. Deze grondwettelijke taak is niet eenvoudig, want de woningmarkt is grillig: vraag en aanbod zijn zelden met elkaar in evenwicht. Dat leidt geregeld tot maatschappelijk ongewenste situaties. Op dit moment zien we dat terug in torenhoge huur- en koopprijzen en lange wachtlijsten voor woningzoekenden. Woningcorporaties bouwen en beheren betaalbare huurwoningen. Wat kan en moet onder deze omstandigheden hun rol zijn? En wat kan de overheid doen om te zorgen dat zij die rol goed vervullen? Die vragen staan in dit advies centraal.

Grote opgaven voor woningcorporaties

Woningcorporaties hebben als kerntaak om zorg te dragen voor (a) een voldoende aanbod van huurwoningen, (b) gematigde huurprijzen en (c) een redelijke woningkwaliteit (waarbij het zowel gaat om onderhoud, modernisering en verduurzaming als om leefbaarheid van de wijk). Deze uiteenlopende opgaven staan soms op gespannen voet met elkaar. Immers,investeringen in de kwaliteit van bestaande woningen en de bouw van nieuwe woningen kunnen alleen worden gedaan als er voldoende budget is. Hiervoor kan een woningcorporatie haar huurinkomsten gebruiken. Maar het innen van substantiële huurinkomsten botst met de opgave om te zorgen voor gematigde huurprijzen. Een corporatie kan ook opbrengsten halen uit de eventuele verkoop van huurwoningen. Maar daarmee krimpt dan het beschikbare aanbod van huurwoningen. Zo is het voor woningcorporaties steeds balanceren tussen de volkshuisvestelijke doelen die moeten worden behaald en de financiële middelen die daarvoor nodig zijn.

De totale opgaven van alle woningcorporaties samen zijn fors. Voor onderhoud, beheer van woningen en de leefbaarheid van wijken is een jaarlijks bedrag van ten minste € 7,2 miljard nodig, oplopend tot € 8,2 miljard in 2035. De investeringen in de bouw van nieuwe sociale huurwoningen worden geraamd op € 73 miljard. Ook zijn er forse andere investeringen nodig, voornamelijk in verduurzaming en woningverbetering; dit betreft de komende jaren naar schatting ruim € 43 miljard. Deze laatste investeringen kunnen voor een groot deel niet met huurinkomsten worden gedekt en vormen zodoende een punt van zorg.

Woningcorporaties zijn nuttig en nodig

Woningcorporaties zijn voor de overheid onmisbaar om voldoende en betaalbaar huuraanbod veilig te stellen en als instrument om zorg te dragen voor een eerlijke verdeling van dat aanbod. Woningcorporaties huisvesten grote groepen huishoudens met een lager inkomen effectief, op een voor de overheid kostenbesparende en risicobeperkende manier. Ze zorgen op de lange termijn voor het op peil houden van de kwaliteit van woningen en veerkracht van kwetsbare wijken. Het belang van woningcorporaties zal de komende jaren toenemen, omdat de behoefte aan betaalbare woningen groeit en het aanbod ervan afneemt, vooral dat van commerciële aanbieders. De komende jaren is dus een aanzienlijke uitbreiding van de sociale woningvoorraad nodig. Voor deze opgave is forse inzet van woningcorporaties én gemeenten noodzakelijk.

Meer overheidsaandacht vereist voor presteren van woningcorporaties

De overheid heeft de afgelopen jaren veel aandacht besteed aan het aanscherpen van de wettelijke taken en bevoegdheden van woningcorporaties. Daarnaast zijn er heffingen voor woningcorporaties ingevoerd. Dit laatste heeft averechts uitgepakt. Het heeft geleid tot minder nieuwbouw, huurverhogingen, teruglopende investeringen, en afname van de veerkracht van buurten. Op al deze onderwerpen liggen er forse opgaven. De overheid dient daarom haar aandacht te verleggen naar het presteren van woningcorporaties. Daar liggen verschillende knelpunten die moeten worden aangepakt. Zo zijn de prestaties die corporaties moeten leveren nog niet scherp genoeg vastgelegd en is de bijdrage van gemeenten aan die prestaties nog te vrijblijvend georganiseerd. Ook onderlinge financiële solidariteit van corporaties is op dit moment niet goed geregeld. Bij de aanpak van deze knelpunten in het woningcorporatiestelsel zijn zowel de rijksoverheid, gemeenten als woningcorporaties zelf nodig.

Aanbevelingen

Het is tijd voor een heroverweging van het rijksbeleid voor de volkshuisvesting, waarbij de rol van woningcorporaties bijzondere aandacht verdient. In de afgelopen tien tot vijftien jaar koos het Rijk voor een ‘systeemverantwoordelijkheid’, waarbij zowel de formulering van de doelstellingen als de uitvoering van beleid aan anderen werd overgelaten. Wij denken dat de rijksoverheid een meer richtinggevende, randvoorwaardenscheppende, stimulerende en sturende rol zou moeten vervullen ten aanzien van zowel woningcorporaties als gemeenten, die zich richt op langetermijndoelstellingen. De recent gepubliceerde Nationale Woon- en Bouwagenda (BZK, 2022) zet belangrijke stappen in deze richting. Wij doen zes aanbevelingen die deze Rijksagenda aanvullen en doen suggesties voor de nadere uitwerking daarvan. Ook plaatsen wij kritische kanttekeningen bij twee voornemens uit het coalitieakkoord van het vierde kabinet-Rutte.

1. Formuleer nationale nieuwbouwdoelstellingen voor sociale huur en werk deze regionaal uit
Formuleer nationale doelstellingen voor het aandeel nieuwe sociale huurwoningen als een vast percentage van de totale nieuwbouw. Doe dit ook voor andere onderwerpen die de sociale huur betreffen, zoals de huisvesting van doelgroepen van het woonbeleid, verduurzaming en de betaalbaarheid van woningen en de veerkracht van wijken. Door de nationale doelstellingen langer dan één kabinetsperiode vast te leggen, bijvoorbeeld in de aangekondigde Wet regie volkshuisvesting, hebben andere partijen een kader voor hun inspanningen en prestaties. Specificeer de nationale doelstellingen regionaal, zodat rekening kan worden gehouden met verschillen tussen woningmarktregio’s en de opgaven die voorliggen.

2. Stel voorraad gereguleerde huurwoningen veilig
Zorg dat de voorraad corporatiewoningen per saldo groeit. Voer geen algemeen kooprecht voor zittende huurders in, maar houd in stand dat woningcorporaties bepalen of zij woningen al dan niet verkopen. Stimuleer bovendien de aankoop van particuliere huurwoningen door woningcorporaties, om zo de sociale huurvoorraad op peil te houden en in kwetsbare gebieden de kwaliteit ervan te verbeteren.

3. Bevorder aanbod sociaal wonen door anderen dan woningcorporaties
Zet in op een verbreding van het aanbod van sociaal wonen door andere partijen dan woningcorporaties, in het bijzonder non-profitorganisaties, zoals filantropische organisaties of wooncoöperaties. Ontwikkel hiervoor fiscale faciliteiten, zodat zij gemakkelijker vermogen aan kunnen trekken.

4. Versterk uitvoering stelsel van prestatieafspraken met woningcorporaties
Zorg dat lokale woonvisies, beleidsplannen van de woningcorporaties en prestatieafspraken tussen gemeenten, huurdersorganisaties en woningcorporaties, bijdragen aan de doelstellingen van het nationale woonbeleid. Pas de Woningwet zo aan dat de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) de mogelijkheid krijgt om zowel gemeenten als corporaties dwingend aan te spreken op het verbeteren van prestaties. Maak bovendien van ‘samenwerking met zorg- en welzijnsorganisaties’ een extra volkshuisvestelijke prioriteit.

5. Stuur op beschikbaarheid bouwlocaties en definieer predicaat ‘sociaal’ bij gronduitgifte
Verplicht gemeenten om in hun omgevingsplannen de nationale doelstellingen voor sociale en betaalbare woningen te verwerken; dit kan door hierover een instructieregel op te nemen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Verplicht gemeenten verder om bij gronduitgifte eisen te stellen aan de realisatie van ‘sociale woningbouw’, zodat ontwikkelaars en investeerders een eenduidig kader en gelijk speelveld hebben.

6. Stuur op financiële continuïteit van woningcorporaties en onderlinge solidariteit
In het coalitieakkoord van het vierde kabinet-Rutte is afgesproken om “over te stappen naar een systeem van normhuren op basis van inkomen”. Voorkom dat dit een duurzaam verdienmodel van woningcorporaties ondermijnt en daarmee het investeren in de volkshuisvestelijke opgaven belemmert. Regel verder financiële solidariteit tussen woningcorporaties samen met het intrekken van de Wet verhuurderheffing, zodat corporaties die onvoldoende financiële weerbaarheid hebben hun opgaven kunnen realiseren. Pas het stelsel van projectsteun op basis van de Woningwet zo aan, dat er sprake is van eenvoudige regels voor aanvraag en heffing en maak het daarbij mogelijk de heffing te ontlopen als een woningcorporatie vrijwillige steun verleent aan een collega.