Met recht balanceren

Is het de wetgever, het bestuur of de rechter die het milieubeleid bepaalt? Diverse rechtszaken over milieukwesties , zoals de klimaatzaak van Urgenda, zaken rond stikstof, bestrijdingsmiddelen of Schiphol laten zien dat het bewaken van de rechtsstaat te eenzijdig bij de rechter is komen te liggen.
foto cover advies Met recht balanceren: juridisering in de leefomgeving

Aanleiding en adviesvraag

De laatste jaren springen rechtszaken over wat wel en niet mag in de leefomgeving steeds vaker in het oog. Die rechtszaken worden vaak aangespannen door burgers, bedrijven, overheden en belangenorganisaties zoals Urgenda, die zich bijvoorbeeld zorgen maken over de gevolgen van de uitstoot en lozingen van industriële en agrarische bedrijven. Ze wenden zich in zo’n geval tot de rechter om een betere handhaving af te dwingen van de regels ter bescherming van natuur en milieu. Ook als de overheid omgevingsvergunningen gebrekkig handhaaft of niet tijdig actualiseert, is dit vaak aanleiding voor een gang naar de rechter.

Hoe moeten we de ‘juridisering’ rond de leefomgeving duiden? Welke aspecten ervan vormen echt een probleem en welke niet? En wat is er nodig om de problematische kanten van de juridisering aan te pakken? Over die vragen gaat dit advies.

Toelichting

De Rli constateert dat het recht een prominente rol speelt in de leefomgeving, maar ziet dit niet als een probleem. In de leefomgeving botsen immers met regelmaat verschillende belangen en om daar in onze democratische rechtsstaat zorgvuldig mee om te gaan hebben wij wetten en regels waar mensen, bedrijven, belangenbehartigers en ook overheden een beroep op kunnen doen. Desondanks ziet de Rli wel enkele problematische kanten bij de toepassing van het recht. De bewaking en de doorwerking van het recht ligt nu namelijk te eenzijdig bij de rechter. Het bewaken van de rechtsstaat en het respecteren van de regels van het recht zijn echter evenzeer een taak voor de wetgever (regering en parlement) en de uitvoerende macht (de regering). De Rli bepleit dat er weer meer balans wordt gebracht in de rolverdeling tussen wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht.

De kwaliteit van wetten en regels moet meer aandacht krijgen aan de ‘voorkant’ van het wetgevingsproces. Daartoe zou aan de Afdeling advisering van de Raad van State een Adviseur-Generaal toegevoegd moeten worden. Deze kan aangeven of een wetsvoorstel in overeenstemming is met de Grondwet, met het Europees recht en met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Het instellen van de functie van Adviseur-Generaal kan op korte termijn, zonder grondwetswijziging plaatsvinden, in tegenstelling tot het in het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beoogde constitutioneel hof. Daarnaast moet bij de ministeries de kwaliteit van de juridische advisering door de wetgevingsafdelingen versterkt worden. 

Ook de politiek, dat wil zeggen de volksvertegenwoordiging in parlement, provinciale staten, gemeenteraden en waterschapsbesturen, heeft een grote verantwoordelijkheid om aan de voorkant bij wet- en regelgeving de juridische gevolgen mee te wegen. Vooral als het gaat om regels die voortkomen uit het EU-omgevingsrecht of uit internationale verdragen blijkt de politiek keer op keer de risico’s op juridische geschillen te veronachtzamen. De Rli adviseert de nationale invulling van Europese en internationale wetten, regels en verdragen niet te beperken tot de minimumeisen. Daardoor wordt de kans verkleind dat burgers of belangenorganisaties vaak met succes naar de rechter stappen om te eisen dat de overheid de Europese en/of internationale regels beter naleeft.

Wat kan de overheid doen om de problematische kanten van de juridisering rond de leefomgeving aan te pakken? Onze aanbevelingen aan de overheid luiden in het kort: 

  • Versterk de juridische functie op de wetgevingsafdelingen van de ministeries.
  • Zorg voor een betere toetsing van nationaal beleid voor de leefomgeving aan de Grondwet, Europese richtlijnen en internationale verdragen. Stel hiervoor een Adviseur-Generaal aan bij de afdeling Advisering van de Raad van State.
  • Kies bij de omzetting van Europese richtlijnen in nationale wetten en regels voor een robuuste invulling, die zich niet beperkt tot de minimumeisen.
  • Geef meer prioriteit aan het tijdig actualiseren van vergunningen en de handhaving ervan.
  • Onderzoek welke geschillen rond leefomgevingskwesties kunnen worden afgedaan door één rechterlijke instantie, zonder hoger beroep.

Publieksbijeenkomst in Den Haag

Op 3 juli 2024 van 15.00 tot 17.00 uur (inloop vanaf 14.30 uur) vindt in Nieuwspoort, Den Haag een publieksbijeenkomst plaats met toelichting, verdieping en debat naar aanleiding van het advies.

Rli-raadslid en commissievoorzitter Niels Koeman licht deze middag het advies toe waarna enkele sleutelspelers reflectie geven op het advies, gevolgd door een paneldiscussie en debat.

Pieter Omtzigt (fractievoorzitter Tweede Kamer Nieuw Sociaal Contract), Hanneke van Eijken (Alex Brenninkmeijer wisselleerstoel), Hugo Doornhof (lid Eerste Kamer CDA, partner en advocaat bestuursrecht en omgevingsrecht bij AKD) en Rowie Stolk (recent gepromoveerd op het proefschrift Procederende belangenorganisaties in de polder: een interdisciplinair perspectief op de toegang tot de rechter) geven een reflectie op het advies.

De Rli gaat hierover graag met u in gesprek. Doet u mee? Informatie en/of aanmelden voor de bijeenkomst bij Tuğçe Tuğrul, tugce.tugrul@rli.nl, 06 1179 6970.

Meer informatie

Voor meer informatie over het advies of uw reactie kunt u contact opnemen met de projectleider Folmer de Haan, f.w.dehaan@rli.nl , 06 46152496.

Samenvatting

De laatste jaren springen rechtszaken over wat wel en niet mag in de leefomgeving steeds vaker in het oog. Die rechtszaken worden vaak aangespannen door burgers, bedrijven, overheden en belangenorganisaties zoals Urgenda, die zich bijvoorbeeld zorgen maken over de gevolgen van de uitstoot en lozingen van industriële en agrarische bedrijven. Ze wenden zich in zo’n geval tot de rechter om een betere handhaving af te dwingen van de regels ter bescherming van natuur en milieu. Ook als de overheid omgevingsvergunningen gebrekkig handhaaft of niet tijdig actualiseert, is dit vaak aanleiding voor een gang naar de rechter.

Niet iedereen is blij met deze ontwikkeling. In delen van de samenleving – en ook in delen van het parlement – bestaat het beeld dat de overheid zoveel regels van de rechter krijgt opgelegd, dat ze niet meer zelf kan beslissen wat goed is voor Nederland. Bijvoorbeeld bij de realisatie van ruimtelijke plannen, de omgang met stikstof en de aanpak van het woningtekort. Het leefomgevingsrecht en de rol van de rechter daarbij, worden dan vooral gezien als een obstakel: het zorgt voor overheidsbeleid dat het woongenot van burgers belemmert en het verdienvermogen van bedrijven inperkt. 

Hoe moeten we de ‘juridisering’ rond de leefomgeving duiden? Welke aspecten ervan vormen echt een probleem en welke niet? En wat is er nodig om de problematische kanten van de juridisering aan te pakken? Over die vragen gaat dit advies.

Wat is ‘juridisering’ precies en in hoeverre is het een probleem?

Het woord ‘juridisering’ heeft in het dagelijks taalgebruik een negatieve bijklank. Veel mensen associëren het met een overdaad aan regels, die ook nog eens steeds gedetailleerder worden en soms tegen elkaar in werken. Daarbij komt het beeld van de rechter die steeds meer op de stoel van de politiek is gaan zitten.

In dit advies kijken we naar juridisering – specifiek de juridisering van leefomgevingskwesties – door een meer neutrale bril. Juridisering is dan te beschouwen als het verschijnsel dat het recht een steeds belangrijkere rol speelt in onze maatschappij. Tot op zekere hoogte is daar niets mis mee. Wetten en regels vormen in onze rechtsstaat het gereedschap van de overheid om haar beleidsdoelen te bereiken. Daarnaast vormen ze een waarborg voor burgers, bedrijven en belangenorganisaties dat de overheid zich aan de regels houdt, en dat derden die in hun belangen geschaad worden bescherming kunnen vinden.

Voorkomen van juridische geschillen: rol van de politiek

Bij het voorkomen van juridische geschillen over overheidsregels of de uitvoering daarvan draagt volgens ons de politiek een grote verantwoordelijkheid – zeker waar het gaat om regels die voortkomen uit EU-wetten of uit internationale verdragen waaraan de rechter het Nederlandse leefomgevingsbeleid toetst. Als het beleid voor de leefomgeving onder vuur ligt (bijvoorbeeld regels om natuur te beschermen en klimaatverandering tegen te gaan), wordt in het debat geregeld met een beschuldigende vinger naar ‘Brussel’ gewezen. De politiek zou er echter goed aan doen om duidelijk te maken dat zij mee aan de basis staan van die Europese regels.

Daarnaast zou de politiek er verstandig aan doen om de invulling die Nederland geeft aan Europese en internationale wetten en regels niet te beperken tot de minimumeisen. Dat vergroot immers het risico dat burgers of belangenorganisaties naar de rechter stappen om te eisen dat de overheid de Europese en/of internationale regels beter naleeft. Waarbij de kans groot is dat de rechter oordeelt dat er inderdaad sprake is van een te magere invulling. Dat is bijvoorbeeld gebeurd toen de Nederlandse overheid de bouwsector wilde vrijstellen van de Europese regels voor stikstofreductie. Dit mocht niet van de rechter, na toetsing aan de bestaande regels. Het resultaat was dat een groot aantal nieuwbouwprojecten in Nederland stil kwam te liggen. 

Belang van kwalitatief betere wetten en regels voor de leefomgeving 

Het zojuist gegeven voorbeeld maakt duidelijk hoe belangrijk het is dat bestuurders en politici in hun voorstellen voor wetten en regels rekening houden met Europese en internationale verdragen. Dat verkleint het risico op een rechterlijke toetsing die negatief uitvalt.

De kwaliteit van wetten en regels wordt volgens ons beter wanneer het recht meer aandacht krijgt aan de ‘voorkant’ van het wetgevingsproces. Wij denken daarom dat het goed zou zijn om op wetgevingsafdelingen van ministeries de juridische functie te versterken. Zo’n verzwaring van de juridische toets maakt wetten en regels beter bestand tegen het risico van onrechtmatig handelen door de overheid.

Een aanvullende mogelijkheid is om de Afdeling advisering van de Raad van State te versterken. Aan die afdeling zou een Adviseur-Generaal kunnen worden toegevoegd. Zijn of haar taak wordt dan om aan te geven of een wetsvoorstel in overeenstemming is met de Grondwet, met het Europees recht en met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Juridische middelen om belangen af te wegen

Een overheid die luistert naar de inspraak van burgers, doet vervolgens niet altijd wat deze burgers willen. Dat is logisch; bij het nemen van besluiten over omgevingsplannen en omgevingsvergunningen moet de overheid het algemeen belang behartigen, zoals de bescherming van de natuur, het milieu of de waterkwaliteit. Of juist het beschermen van werkgelegenheid en bedrijvigheid. Wensen van burgers zijn soms in strijd met dit algemene belang. Bovendien kunnen de verschillende wensen die burgers inbrengen met elkaar botsen. De overheid moet dan een belangenafweging maken. 

Participerende burgers kunnen teleurgesteld en gefrustreerd raken als er met hun inbreng niets wordt gedaan. Dat is een probleem, zeker in het licht van het afnemende vertrouwen in overheid en politiek dat de laatste jaren steeds zichtbaarder wordt in de samenleving. Het is dan ook belangrijk dat deze burgers érgens een luisterend oor vinden is het niet bij de overheid, dan bij de rechter. In de rechtspraak wordt al enige tijd gezocht naar manieren om gerechtelijke uitspraken meer rekening te laten houden met de belangen en wensen van rechtzoekenden. De proeven die op dit moment lopen met ‘maatschappelijk effectieve rechtspraak’ zijn in dit verband het vermelden waard. Rechtspraak is maatschappelijk effectief als er tijdens de behandeling van een zaak tijd en aandacht is voor onderliggende maatschappelijke problematiek, als de toegang tot de rechter laagdrempelig is, als de rechter zich bij het afdoen van een zaak niet als ‘stempelmachine’ opstelt. De taak van rechters reikt bij deze vorm van rechtspraak dus verder dan het doorhakken van juridische knopen.

Manieren om te komen tot efficiëntere en snellere afhandeling van leefomgevingszaken 

Juridisering kan leiden tot knelpunten in de rechtspraak, denk aan rechtsonzekerheid als een uitspraak op zich laat wachten of vertraging in de energietransitie als besluiten worden aangevochten. Tegen deze achtergrond vinden wij het van belang dat er meer efficiëntie komt in de afhandeling van zaken. De rechterlijke capaciteit zou volgens ons zo moeten worden ingericht dat rechters sneller tot een oordeel kunnen komen. Uiteraard zonder dat dit de rechtsbescherming van burgers aantast. 

Het valt te overwegen, denken wij, om af te spreken dat burgers en belangen­organisaties tegen bepaalde categorieën van overheidsbesluiten slechts bij één rechterlijke instantie kunnen procederen.

Conclusies 

Welke aspecten van de juridisering rond de leefomgeving vormen nu een probleem en welke niet? De prominente rol die het recht speelt in onze democratische rechtsstaat is naar ons oordeel niet problematisch. Zeker bij leefomgevingsthema’s, waar regelmatig belangen met elkaar botsen, is het recht van grote betekenis. Hier zijn belangrijke transities in het geding, die samenhangen met de wereldwijde klimaatopgaven.

Aspecten van juridisering die niet problematisch zijn:

  • prominente rol van het recht in de democratische rechtsstaat
  • ruime toegang tot het recht voor iedereen

Aspect van juridisering dat wel problematisch is:

  • disbalans tussen rechterlijke, wetgevende en uitvoerende macht 

Ook de ruime toegang die burgers en belangenorganisaties in Nederland hebben tot het recht vinden wij niet problematisch. Integendeel, de vrijheid van Nederlandse ingezetenen om bezwaren tegen de overheid aan de rechter voor te leggen vormt een wezenlijk onderdeel van de rechtsbescherming die de Nederlandse staat zijn burgers garandeert.

Een aspect van de juridisering rond de leefomgeving dat wij wél problematisch vinden, betreft de disbalans die is ontstaan in de verhouding tussen de rechterlijke, wetgevende en uitvoerende macht. En dan met name in de rollen bij het bewaken van het recht en de doorwerking daarvan in het overheidsbeleid. De bewaking van de rechtstaat is te eenzijdig uitsluitend bij de rechter komen te liggen. Voor de rechtelijke macht is deze rol in de laatste decennia gegroeid. De oorzaak hiervan ligt bij de twee laatstgenoemde machten: het parlement en de regering. Het is immers evenzeer hún taak om de rechtsstaat te bewaken en de regels van het recht te respecteren. Of zo nodig juist deze regels in een democratisch proces aan te passen. 

Aanbevelingen

Wat kan de overheid doen om de problematische kanten van de juridisering rond de leefomgeving aan te pakken? Onze aanbevelingen aan de overheid luiden in het kort:

  • Versterk de juridische functie op de wetgevingsafdelingen van de ministeries. 
  • Zorg voor een betere toetsing van nationaal beleid voor de leefomgeving aan de Grondwet, Europese richtlijnen en internationale verdragen. Stel hiervoor een Adviseur-Generaal aan bij de afdeling Advisering van de Raad van State.
  • Kies bij de omzetting van Europese richtlijnen in nationale wetten en regels voor een robuuste invulling, die zich niet beperkt tot de minimumeisen. 
  • Geef meer prioriteit aan het tijdig actualiseren van vergunningen en de handhaving ervan.
  • Onderzoek welke geschillen rond leefomgevingskwesties kunnen worden afgedaan door één rechterlijke instantie, zonder hoger beroep.