Deelnemen zonder dogma's

Dit advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) gaat over de relatie tussen de Nederlandse overheid en de bedrijven waarin zij aandeelhouder is. Een groot aantal van deze bedrijven speelt een belangrijke rol bij de aanpak van de opgaven in het domein van de fysieke leefomgeving.

Veel overheidsdeelnemingen in de fysieke leefomgeving

De Nederlandse overheid is aandeelhouder in bijna 550 bedrijven. Zulke bedrijven worden overheidsdeelnemingen genoemd. Ze zijn gezamenlijk ruim € 88 miljard waard en vertegenwoordigen 8% van het bruto nationaal product. Circa 70% van de deelnemingen is actief in het domein van de fysieke leefomgeving en infrastructuur. Deze ruim 350 bedrijven spelen een rol bij:

1. het zekerstellen van de toegankelijkheid en beschikbaarheid van vitale netwerken;

2. het realiseren van transitieopgaven zoals duurzame energieopwekking en circulaire productie;

3. het versterken van de concurrentiepositie van strategisch belangrijke sectoren;

4. het vergroten van de economische veiligheid, oftewel de weerbaarheid tegen ongewenste buitenlandse actoren; en

5. het treffen van maatregelen in (economische) noodsituaties.

Zowel het Rijk als provincies, gemeenten en waterschappen zijn aandeel­houder in bedrijven. Het Rijk is bijvoorbeeld aandeelhouder in de Nederlandse Spoorwegen (NS), Schiphol en KLM. Gemeenten en provincies hebben veelal een belang in het regionale drinkwaterbedrijf, de regionale netbeheerder, het regionale afvalverwerkingsbedrijf en/of een regionale investerings- en/of gebiedsontwikkelingsmaatschappij. Waterschappen zijn aandeelhouder in de Nederlandse Waterschapsbank en sommige zijn daar­naast aandeelhouder in waterzuiveringsbedrijven.

Publiek belang is niet altijd leidend in overheidssturing van deelnemingen

Veel overheidsdeelnemingen verrichten belangrijk werk rond urgente opgaven in de fysieke leefomgeving. Toch wordt de potentie die deze bedrijven hebben om publieke belangen in de leefomgeving te waarborgen nog niet optimaal benut, zo stellen wij in dit advies vast. Dit komt onder meer doordat veelal een heldere formulering van de relevante publieke belangen ontbreekt. Dat is opvallend, want de behartiging van publieke belangen vormt in theorie juist de reden waarom de overheid deelnemingen aangaat. Deze belangen zouden richtinggevend moeten zijn voor het handelen van een deelneming én voor het handelen van de overheid. 

In haar samenwerking met deelnemingen richt de overheid zich in de prak­tijk in hoge mate op de financiële prestaties van de bedrijven in kwestie. Een gesprek over de langetermijndoelen die een bedrijf moet realiseren in het licht van het publieke belang, vindt maar weinig plaats. Hierbij speelt mee dat de overheid in haar relatie met deelnemingen twee petten draagt: (1) die van aandeelhoudende partij en (2) die van beleidsverantwoordelijke partij. Doorgaans hebben de aandeelhoudende overheidsvertegenwoor­digers het voortouw in de gesprekken met een deelnemingsbestuur. Het beleidsverantwoordelijke perspectief is dan vaak niet aan tafel vertegenwoordigd. Daarmee is niet gezegd dat financieel verantwoordelijke overheidsvertegenwoordigers per definitie geen aandacht hebben voor beleidsinhoudelijke thema’s. Maar de praktijk wijst wel uit dat de aandacht hiervoor wisselend is. 

We zien bovendien dat er vaak weinig interne afstemming plaatsvindt tussen de aandeelhoudende en de beleidsverantwoordelijke overheidsonderdelen. Dit kan ertoe leiden dat deelnemingen worden geconfron­teerd met een overheid die tegenstijdige boodschappen afgeeft. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat van een deelneming enerzijds wordt gevraagd om fors in te zetten op verbetering van de dienstverlening, terwijl de deelneming anderzijds wordt gesommeerd om te komen tot meer kostenbesparingen. 

Smalle interpretatie van ‘marktfalen’ in deelnemingenbeleid

 De Nederlandse overheden hebben in hun deelnemingenbeleid vastgelegd, dat het aangaan van een deelneming een optie vormt wanneer het bedrijfs­leven niet vanzelf op de gewenste manier zorgdraagt voor bepaalde diensten en voorzieningen waarmee een maatschappelijk belang is gemoeid. Anders gezegd, wanneer er sprake is van ‘marktfalen’. Deze situatie is vaak aan de orde wanneer slechts één aanbieder een maatschappelijk relevante dienst levert, denk aan het beheer van het elektriciteitsnetwerk.

In de praktijk hanteert de overheid bij de afweging om al dan niet een deel­neming aan te gaan een ‘smalle’ interpretatie van het begrip marktfalen. Hierdoor komen deelnemingen vooral als optie naar voren bij marktfalen als gevolg van een monopoliesituatie, zoals op het elektriciteitsnetwerk. Andere vormen van marktfalen komen minder nadrukkelijk naar voren. Denk aan het marktfalen als gevolg van een ‘onvolledige markt’ bij een transitieopgave. 

De smalle interpretatie van ‘marktfalen’ die de overheid hanteert, draagt er aan bij dat het instrument deelnemingen niet altijd in beeld komt als optie bij beleidsvraagstukken op het gebied van duurzaamheidstransities, versterking van strategisch belangrijke sectoren en/of bescherming van de economische veiligheid. Wij vinden dat een gemiste kans.

Focus op risico’s rond aangaan van deelnemingen, weinig oog voor kansen

Wanneer de overheid vaststelt dat er sprake is van marktfalen, geeft het deelnemingenbeleid aan dat de overheid de markt eerst in beweging moet proberen te krijgen met andersoortige interventies – bijvoorbeeld met de inzet van wettelijke regels of met het verstrekken van subsidies, leningen c.q. garantstellingen aan bedrijven. Pas wanneer blijkt dat de publieke belangen met dit soort interventies niet kunnen worden gewaarborgd, kan de overheid besluiten een deelneming aan te gaan. Het aangaan van deel­nemingen heeft in de praktijk dus het karakter van een ‘uiterste maatregel’. 

De voorzichtigheid die de overheid betracht bij het aangaan van deelnemingen is deels nog terug te voeren op het fiasco rond een aantal grote steunoperaties uit de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw. Tot op de dag van vandaag zorgen deze slechte ervaringen ervoor dat veel betrokkenen bij de overheid het aangaan van deelnemingen associëren met financiële risico’s en politieke problemen. Het gevolg is dat de overheid bij de afweging van in te zetten instrumenten vooral kijkt naar de risico’s en nadelen van het instrument deelnemingen. Veel minder aandacht is er voor de kansen en mogelijkheden die het aangaan van een deelneming óók biedt: bijvoorbeeld kansen om noodzakelijke ontwikkelingen op gang te brengen waarvoor private partijen nog terugschrikken of om te delen in de financiële baten.

De negatieve associaties met het instrument deelnemingen die bij de overheid leven, staan volgens ons een open beoordeling van de beschikbare instrumenten in de weg. Gezien de omvang en de urgentie van de opgaven in het domein van de fysieke leefomgeving vinden wij het van belang dat álle inzetbare instrumenten in beeld zijn op het moment dat de overheid haar afweging maakt.

Ons pleidooi: deelnemen zonder dogma’s

De overheid zou volgens ons moeten kiezen voor een open en frisse benadering van het instrument deelnemingen bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid voor de grote opgaven in de fysieke leefomgeving. Deze opgaven zijn talrijk én urgent. Denk aan het op- en ombouwen van onze industrie om klaar te zijn voor de toekomst, het uitbreiden en aanleggen van nieuwe infrastructuur voor het energiesysteem van morgen en aan het beschermen van onze internetkabels, dataopslag en voorzieningen voor satellietcommunicatie. Op al deze thema’s moet de overheid bepalen hoe de beleidsdoelen het beste kunnen worden gerealiseerd. Het aangaan van deelnemingen kan daarbij een nuttige rol vervullen. Het is een instrument dat net als andere financieel-economische instrumenten zowel voor- als nadelen heeft. Maar het is een instrument dat hoe dan ook onmisbaar is in de gereedschapskist van de overheid.

Aanbevelingen

Om te komen tot een open en frisse benadering van het instrument deelnemingen doen wij de overheid zes aanbevelingen. Onze eerste drie aanbe­velingen zijn erop gericht de samenwerking tussen de overheid en de ruim 350 bestaande deelnemingen in het domein van de fysieke leefomgeving te verbeteren, zodat zij (nog) beter in staat zijn publieke belangen te waar­borgen vanuit een langetermijnoriëntatie en een breed welvaartsperspec­tief. Deze drie aanbevelingen luiden:

1. Formuleer samen met deelnemingen de te behartigen publieke belangen
Het is van belang dat de overheid (zowel in haar aandeelhoudende als in haar beleidsverantwoordelijke rol) samen met haar deelnemingen twee dingen vastlegt: (1) de publieke belangen die de deelneming moet dienen en (2) de beoogde outcome die de deelneming op het terrein van deze belangen moet nastreven. Van belang hierbij is dat de publieke belangen vanuit een breed welvaartsperspectief en een langetermijnoriëntatie zijn geformuleerd.

2. Formaliseer het driehoeksoverleg voor betere samenwerking
Om de sturing van deelnemingen eenduidiger te maken werkt de overheid bij sommige deelnemingen met driehoeksoverleggen, waarbij de deelneming, de aandeelhouder en de beleidsafdeling van de betrokken overheid gezamenlijk in gesprek gaan om de inzet van alle partijen te stroomlijnen. Wij bevelen aan om dit type driehoeksoverleg te gaan benutten voor álle overheidsdeelnemingen.

3. Vergroot binnen de overheid de kennis over publiek aandeelhouderschap 
Overheden beschikken individueel niet altijd over voldoende kennis en expertise over publiek aandeelhouderschap om goed invulling te geven aan de samenwerkingsrelatie met hun deelnemingen. Wij bevelen aan om dit tekort op rijksniveau op te lossen door voor ambtenaren een verplicht opleidingscurriculum op te zetten rond overheidsdeelnemingen. Decentrale overheden kunnen hun kennistekort ondervangen door in aandeelhouderscommissies regionale samenwerking aan te gaan, zoals hier en daar nu al met succes gebeurt.

Onze overige drie aanbevelingen zijn erop gericht de ruimte in het afwegingskader voor het aangaan en beëindigen van deelnemingen beter te benutten, zodat wordt aangesloten op de fysieke opgaven van nu. Deze drie aanbevelingen luiden:

4. Benut de volle breedte van het begrip ‘marktfalen’
De overheid hanteert sinds jaar en dag het begrip marktfalen als vertrek­punt van haar deelnemingenbeleid. Ze kijkt in de praktijk vooral naar één verschijningsvorm van marktfalen: marktmacht als gevolg van een monopolie. Het begrip ‘marktfalen’ omvat echter veel meer verschijnings­vormen. Wij vinden het belangrijk dat de overheid de volle breedte van het begrip gaat hanteren, zodat het deelnemingenbeleid beter aansluit op de grote opgaven rond duurzaamheidstransities, economische veiligheid en strategische autonomie.

5. Erken gelijkwaardigheid van deelnemingen, subsidies, leningen en garantstellingen 
De overheid zou het aangaan van een deelneming moeten beschouwen als een instrument dat voor- en nadelen heeft, maar dat niet op voorhand met méér terughoudendheid hoeft te worden benaderd dan andere financieel-economische instrumenten. Per beleidsopgave zal de overheid hiervan een analyse moeten maken. De nadruk zal daarbij moeten liggen op de vraag welke instrumentenmix de meeste maatschappelijke meer­waarde heeft.

6. Expliciteer deelnemingenbeleid bij eerstvolgende herijking 
Bovenstaande aanbevelingen kan de overheid al benutten bij het toepassen van het huidige afwegingskader. Wij bevelen de rijksover­heid aan om bij de eerstvolgende herijking van het deelnemingenbeleid van het Rijk de door ons aanbevolen benadering ook expliciet te maken in het afwegingskader. Verder bevelen wij aan dat het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen ‘een modelafwegingskader’ opstellen voor het aangaan van overheidsdeelnemingen. Dit voorkomt dat alle decentrale overheden zelf trajecten moeten opstarten om onze aanbevelingen een plek te geven in hun beleid. Deze tijd kunnen overheden beter investeren in het optima­liseren van de samenwerkingsrelatie met hun deelnemingen.