Grond voor verbetering

Vraagstukken in het landelijk gebied: de rol van grond

In het landelijk gebied in Nederland spelen grote opgaven voor de leefomgeving. Al die opgaven hebben een relatie met grond. Over de rol die grond speelt bij de aanpak van de vraagstukken in het landelijk gebied gaat dit advies.

Een belangrijk aspect van grond is de grondmarkt. De vraag is of de grondmarkt het moeilijk maakt duurzame keuzes voor het landelijk gebied te maken. Met duurzame keuzes bedoelen we keuzes die leiden tot een prettige, gezonde leefomgeving, een aantrekkelijk toekomstperspectief voor bewoners en boeren en een in sociaal en cultureel opzicht vitaal landelijk gebied. Zowel overheden, bedrijven, burgers als maatschappelijke organisaties maken zulke keuzes.

Het landelijk gebied staat voor drie grote opgaven:
• de natuur- en milieuschade van de landbouw op de leefomgeving verkleinen;
• ruimte bieden voor nationale doelen zoals woningbouw, energieproductie, defensie en natuur;
• vitaliteit en sociaal-economisch perspectief bieden aan gemeenschappen. 

Veel oplossingen voor deze maatschappelijke opgaven hebben een relatie met grond. Om de milieudruk te verlagen is het nodig dat de landbouw minder intensief gebruikmaakt van de grond. Voor woningbouw moet de functie van grond vaak veranderen. Ontwikkelingen op de grondmarkt hebben bovendien invloed op de werkgelegenheid en het wonen in het landelijk gebied.

De grondmarkt bestaat uit verschillende deelmarkten. Daaronder zijn die voor woningbouw, natuur en landbouw. Landbouwgrond speelt een sleutelrol in de zoektocht naar ruimte voor andere functies, zoals woningbouw. Dat is ook niet vreemd: landbouw vormt ongeveer twee derde van het totale landgebruik in Nederland. Daarom kijken plannenmakers vaak naar de landbouw als leverancier van grond. Landbouw is in de praktijk de enige functie die (netto) ruimte kan geven.

Stijgende prijzen en lage grondmobiliteit op de grondmarkt

Sinds de jaren vijftig van de vorige eeuw is de prijs van landbouwgrond gemiddeld jaarlijks met ongeveer 3% gestegen, gecorrigeerd voor inflatie. De grondprijzen zijn dus al langere tijd ‘historisch hoog’. Natuurlijk zijn er schommelingen, bijvoorbeeld met de stijging of daling van de rente. Ook zijn er grote prijsverschillen tussen regio’s en soorten landbouwgrond.

De prijs voor landbouwgrond hangt samen met de opbrengst ervan. Wat steeds meer invloed heeft op de prijs, is wat de grond naar verwachting waard is als hij een andere functie heeft gekregen. Zeker als die functie meer opbrengt, zoals wonen. De invloed van zo’n ‘waardesprong’ op de prijzen voor landbouwgrond is de afgelopen decennia sterk gestegen. Dit geldt het meest voor grond in de nabijheid van stedelijk gebied. Dat komt door de grote en alsmaar toenemende vraag naar ruimte voor woningbouw, duurzame energie, bedrijventerreinen, natuur en defensie. Jaarlijks wisselt bovendien maar een klein deel van alle landbouwgrond van eigenaar: de ‘grondmobiliteit’ is laag. Er is dus veel vraag naar grond en maar weinig aanbod. Daarom is het niet gek dat de prijs van landbouwgrond in Nederland maar liefst negen keer hoger ligt dan het Europees gemiddelde.

We zien dat het door de hoge grondprijzen en de lage grondmobiliteit lastig is de maatschappelijke opgaven in het landelijk gebied aan te pakken. Zo is het voor boeren moeilijk om goed te verdienen met landbouw die minder belastend is voor milieu en leefomgeving als de grondprijzen hoog zijn. Daarvoor hebben ze namelijk extra grond nodig. Ook vormen de hoge prijzen een barrière voor nieuwkomers op de markt voor landbouwgrond, waaronder jongeren. Voor de overheid maken de hoge grondprijzen het extra duur om grond aan te kopen om maatschappelijk doelen te bereiken, zoals de aanleg van natuur of versterking van de Nederlandse defensie.

Overheidsrollen rond grond

Hoe de grondmarkt werkt hangt voor een groot deel af van de overheid. Die kan namelijk invloed uitoefenen op de grondmarkt met allerlei beleid en instrumenten. De overheid vervult daarbij vier rollen, te weten die van:
• marktmeester (die de regels bepaalt waaraan alle spelers zich moeten houden);
• marktordenaar (die met de ruimtelijke ordening bepaalt welke functie grond mag hebben. Zo creëert de overheid deelmarkten op de grondmarkt);
• marktbeïnvloeder (die met juridische regels in omgevingsbeleid, subsidies en belastingen de keuzes van grondeigenaren en grondgebruikers beïnvloedt);
• marktspeler (die zelf grondeigenaar is en grond aan- en verkoopt).

Elk van die rollen en de bijbehorende instrumenten hebben effecten op de grondmarkt.

Juridische regels: zijn te verkokerd, te ingewikkeld en bieden te weinig maatwerk

Overheden leggen voorwaarden op aan grondgebruik. Dat doen ze met juridische regels uit het omgevingsbeleid, bijvoorbeeld milieunormen. Zo oefenen ze invloed uit op hoe grond wordt gebruikt. Toch zien we in de praktijk dat de overheid met deze regels lang niet altijd haar doelen bereikt. Dat komt bijvoorbeeld door verkokering van beleid: elk ministerie of elke overheidsorganisatie maakt zijn eigen regels. Als er niet genoeg oog is voor de samenhang, worden de regels soms onwerkbaar of tegenstrijdig. Daar hebben zowel agrarische bedrijven last van als de overheden die hun werk moeten controleren. We zien ook dat overheden niet veel gebruikmaken van de mogelijkheid om milieueisen aan te passen aan de lokale situatie. Dat komt doordat ze niet weten wat de mogelijkheden zijn of doordat ze te weinig capaciteit hebben om uit te leggen waarom ze het op een bepaalde plek anders doen. Ook durven ze niet altijd goed af te wijken van de landelijk geldende regels.

Subsidies: zijn niet altijd doelmatig en leiden tot prijsopdrijving op de grondmarkt

Overheden kunnen ook het grondbezit en het grondgebruik beïnvloeden met financiële regelingen, zoals subsidies. Bedrijven in de landbouwsector ontvangen samen jaarlijks honderden miljoenen euro’s aan subsidies. Dat geld komt zowel uit Europa, van de Rijksoverheid als van provincies. Subsidies hebben de vorm van inkomenssteun, stoppersregelingen, innovatieregelingen en regelingen voor agrarisch natuurbeheer. Deze regelingen zijn bedoeld om boeren bestaanszekerheid te geven en om de landbouw te verduurzamen. Maar sommige subsidies dragen in de praktijk bij aan de stijging van de grondprijzen. Een deel van de boeren, de grotere voorop, krijgt er meer financiële ruimte door die zij gebruiken om extra grond aan te kopen. Subsidies, waaronder de inkomenssteun, kapitaliseren daardoor in de grond.

Fiscale vrijstellingen: verlagen de grondmobiliteit en belemmeren toegang nieuwe spelers

Met fiscale regelingen beïnvloedt de overheid met name het grondbezit. Eigenaren van agrarische grond genieten samen jaarlijks honderden miljoenen euro’s aan belastingvoordelen. Onafhankelijk onderzoek is kritisch over de doeltreffendheid en doelmatigheid van die regelingen. Dat geldt in het bijzonder voor de landbouwvrijstelling, de cultuurgrondvrijstelling, onroerendezaakbelastingen en de vrijstelling van overdrachtsbelasting.

De huidige belastingregels maken het aantrekkelijker om landbouwgrond in eigendom te houden en bij te kopen, dan om te stoppen met het bedrijf en de grond te verkopen. En er is nog een belangrijke reden voor boeren om grond aan te houden. Voor de meeste boeren is eigen grond een veilige belegging voor hun oudedagsvoorziening. Het aanhouden van grond zorgt er voor dat er weinig landbouwgrond op de markt komt. Bovendien gaat het geld dat in de grond zit niet naar productieverhogende en milieubesparende investeringen in de landbouw.

Grondinstrumenten: vrijwillige instrumenten zijn de norm

Met grondinstrumenten beïnvloedt de overheid de inrichting van gebieden. Zo wil zij publieke doelen bereiken. Denk aan een betere landbouwstructuur, waterhuishouding, natuurontwikkeling of de aanleg van woonlocaties en infrastructuur (voor energie of vervoer). Overheden beschikken over een ruim gevulde koffer aan grondinstrumenten. Maar in de afgelopen decennia heeft de Rijksoverheid de eigen positie en mogelijkheden om deze instrumenten te gebruiken sterk verkleind. Hoewel de overheid weer meer ambitie heeft om de inrichting van gebieden te sturen, kost het tijd en geld om de grondinstrumenten weer te kunnen inzetten. Zulke instrumenten zijn bijvoorbeeld wettelijke herverkaveling, een grondbank, onteigening en het vestigen van een voorkeursrecht op grond.

We zien dat provincies, waterschappen en gemeenten niet makkelijk grondinstrumenten inzetten die andere partijen dwingen. Ze geven de voorkeur aan vrijwillige kavelruil of in het geval van grondaankopen aan ‘minnelijke verwerving’, ofwel vrijwillige verkoop. Dit werkt prima als het om enkelvoudige opgaven gaat. Maar voor complexe opgaven is die voorzichtigheid vaak een hindernis om een resultaat te boeken dat op de lange termijn meerwaarde heeft.

Overheidsbeleid op grondmarkt jaagt grondprijzen aan, verlaagt grondmobiliteit en dat werkt belemmerend voor de maatschappelijke opgaven

De overheid heeft de ambitie om het landelijk gebied ook op lange termijn vitaal, leefbaar en aantrekkelijk te houden. Ook wil zij duurzaam grondgebruik mogelijk maken. Daarvoor is een grootschalige herinrichting van het landelijk gebied noodzakelijk. Grondbeleid van overheden is onmisbaar in een succesvolle strategie om gebieden opnieuw in te richten. Maar we zien nu dat overheden grondbeleid vooral gebruiken om te proberen de negatieve effecten te repareren van onvoldoende streng milieu- en ruimtelijkordeningsbeleid. Daarbij zien we bovendien dus een voorkeur van overheden voor vrijwillige grondinstrumenten. Daarmee maken zij onvoldoende snelheid, de omvang van de opgaven in aanmerking genomen.

Drie aanbevelingen met perspectief voor leefomgeving, landbouw en bewoners landelijk gebied

Wij doen aanbevelingen voor het grondbeleid van overheden en voor het bredere overheidsbeleid dat effecten heeft op de grondmarkt en het gebruik van grond. Het gaat om het omgevingsbeleid, fiscaal beleid en subsidiebeleid. Onze aanbevelingen zijn een combinatie van wortel en stok. We zien veel en uiteenlopende partijen met energie, passie en betrokkenheid werken aan een duurzame toekomst voor het platteland. Aansluiten bij deze energie in de samenleving is onmisbaar voor een succesvolle toekomst van het landelijk gebied. Maar we zien ook dat de opgave groot is en de problematiek hardnekkig. Belangen lopen, vooral op korte termijn, uit elkaar. De overheid moet daarin zorgvuldig balanceren en afwegen. Maar ze moet ook de regie nemen, duidelijke voorwaarden en kaders stellen. En ze moet niet bang zijn verplichtende instrumenten in te zetten om beweging te creëren.

Aanbeveling 1: Haal prikkels uit belastingregels en subsidies die grondprijzen opdrijven

Om de stijging van de prijzen van agrarische grond te dempen, moet de overheid in ieder geval stoppen met zelf olie op het vuur te gooien. Dat doet ze nu met verschillende belastingregels en subsidies voor de landbouw. Geld dat naar het landelijk gebied stroomt om maatschappelijke problemen op te lossen, wordt in grond belegd. Een hervorming is nodig van verschillende fiscale vrijstellingen voor landbouwgrond, de bedrijfsopvolgingsregeling, de landbouwsubsidies in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) en de stoppersregelingen. Deze hervormingen zullen een dempend effect hebben op de stijging van de grondprijzen. Ze zullen ook deels de reden wegnemen om te beleggen in grond. Concreet denken wij aan de volgende hervormingen:

• Bouw fiscale vrijstellingen rond landbouwgrond om naar een pensioenfonds voor boeren.
• Verbind duurzaamheidsvoorwaarden aan de bedrijfsopvolgingsregeling (BOR).
• Richt landbouwsubsidies op verduurzaming en structuurversterking in de landbouw.
• Haal prikkels die de grondprijs opdrijven uit de stoppersregelingen.

Aanbeveling 2: Geef richting door onderscheid te maken tussen productielandbouw en maatschappelijke landbouw

We bevelen aan om twee ontwikkelrichtingen voor het landelijk gebied te onderscheiden: een naar productielandbouwgebieden en een naar gebieden voor maatschappelijke landbouw. De twee ontwikkelrichtingen onderscheiden zich van elkaar door de aard van de landbouw, de omvang van de milieuproblemen, de inpassing van andere functies en de verknooptheid met gemeenschappen. In productielandbouwgebieden is voedselproductie de hoofdzaak. In maatschappelijkelandbouwgebieden is de voedselproductie gemengd met maatschappelijke diensten en worden andere functies ingepast. De overheid moet de ontwikkeling naar deze twee typen landelijk gebied planologisch en financieel begeleiden. Ze moet die ondersteunen met de volgende maatregelen:

• Koppel landbouwsubsidies aan de planologische functie van grond. In omgevingsplannen moeten daarom meerdere soorten agrarische grond terug te vinden zijn. We bevelen aan om naast agrarische grond de functie ‘landschapsgrond’ (of een vergelijkbare term) te introduceren. Overheden moeten de mogelijkheden benutten die de Omgevingswet biedt voor deze variatie.
• Creëer instrumenten om de ontwikkeling van gebieden voor maatschappelijke landbouw mogelijk te maken. Voorbeelden zijn bovenplanse verevening en rood-voor-groenfinanciering. Bij bovenplanse verevening wordt winst uit een deelproject gebruikt om verliezen van een ander deelproject te compenseren. Dat maakt het mogelijk om een programma van projecten in een gebied in samenhang te realiseren. Rood-voor-groenfinanciering helpt om vrijkomende bebouwing in het landelijk gebied op te ruimen en te vervangen door natuur of landschapselementen.

Aanbeveling 3: Grijp actiever in op de grondmarkt om maatschappelijke doelen te bereiken

Maatschappelijke doelen realiseren, vraagt om een grootschalige herinrichting van grote delen van het landelijk gebied. Als overheden resultaten willen boeken, moeten ze alle grondinstrumenten die zij tot hun beschikking hebben effectief inzetten. Onmisbare instrumenten daarbij zijn wettelijke herverkaveling, onteigening (inclusief schadeloosstelling) en voorkeursrecht. Die moeten parallel aan en gelijktijdig met vrijwillige instrumenten worden ingezet. Wij bevelen bovendien aan om te toetsen of grondtransacties bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke opgaven.