Raad voor de Wadden

Inleiding

De ecologische situatie in het Eems-estuarium is al jaren problematisch. De wens om hier verbetering in te brengen is aanwezig. Zo bestaat aan beide zijden van de grens de intentie om gezamenlijk een integraal managementplan voor het estuarium op te stellen.
Het gebied kent vele economische belangen en er is tevens sprake van een bijzondere beheerssituatie vanwege het verschil van mening tussen beide landen over het verloop van de landsgrens. Met dit advies wil de Nederlandse Raad voor de Wadden een bijdrage leveren aan een gezamenlijke aanpak door Nederland en Duitsland ter verbetering van de ecologische situatie in het Eems-estuarium en aan de totstandkoming van een gezamenlijk managementplan.

Wat is het probleem?

In het Eems-estuarium, van Herbrum tot en met het zeegat, is sprake van vertroebeling. Dit heeft negatieve effecten op het functioneren van het hele ecosysteem van het estuarium en mogelijk de Waddenzee. Door de verhoogde troebelheid ontstaan zuurstofarme condities op de rivier de Eems wat tot problemen leidt voor onder meer vissen. In het meer zeewaartse deel van het estuarium leidt het verslechterde lichtklimaat als gevolg van de vertroebeling onvermijdelijk tot een afname van de primaire productie in het systeem. Deze primaire productie staat aan de basis van de voedselketen en is daarmee van essentieel belang voor het ecologisch functioneren van het systeem.

Wat zijn de oorzaken?

De menselijke ingrepen ten behoeve van de scheepvaart zijn de belangrijkste oorzaken voor de toename van de vertroebeling van het estuarium. De vertroebeling wordt zowel veroorzaakt door vaargeulverdiepingen op de rivier als door verdiepingen in het zeewaartse deel van het estuarium, waarbij ingrepen in het ene deel van het systeem ook effect hebben op het andere deel. De huidige situatie is er een waarbij de effecten van de verdiepingen in de rivier worden gestapeld op de effecten van de verdiepingen in het estuarium. Het estuarium van Borkum tot aan Herbrum moet beschouwd worden als één morfologisch en ecologisch systeem, waarbij ingrepen in de rivier effect hebben in het estuarium en ingrepen in het estuarium effect hebben op de rivier. Het vertroebelingsprobleem is daarmee te bestempelen als een gezamenlijk Nederlands-Duits probleem, waarvoor dus ook gezamenlijk een oplossing gezocht zal moeten worden.

Van kennis naar maatregelen

Er bestaan nog verscheidene onzekerheden over de fysische mechanismen van het systeem. Het is daardoor onzeker of technische oplossingen daadwerkelijk effectief zullen of kunnen zijn. De kennis over het functioneren van het systeem moet geïntegreerd en geactualiseerd worden. Duitse en Nederlandse deskundigen zouden gezamenlijk een kennisdocument moeten opstellen, waarin de problematiek met oorzaken, gevolgen en andere relaties op de schaal van het gehele estuariene systeem, van Herbrum tot en met het zeegat, objectief beschreven wordt op basis van wetenschappelijke feiten en onzekerheden. Aangezien ingrepen op een groot schaalniveau (systeemniveau) effect kunnen hebben, moeten beleidsbeslissingen ook op dit niveau beoordeeld worden. Een dergelijk kennisdocument kan een eerste stap zijn op weg naar een gezamenlijke aanpak (oplossing) en als basis dienen voor beleid en beheer aan beide zijden van de grens. Bovendien ontbreekt een systematische, gebiedsdekkende basismonitoring voor het gehele Eems-estuarium. Integratie van proceskennis én meetgegevens is essentieel om op termijn met ecosysteemmodellen de effecten van menselijke ingrepen betrouwbaar in te kunnen schatten. De regeringen van beide landen zullen het initiatief moeten nemen voor het opzetten van deze gezamenlijk integrale monitoring.

De samenwerking tussen Duitsland en Nederland

De grens tussen Duitsland en Nederland loopt door de monding van de Eems. Over het precieze verloop van de grens zijn beide landen het niet eens. Sinds 1960 geldt het Eems-Dollardverdrag dat vooral het vaargeulbeheer en de bereikbaarheid van de wederzijdse havens en nautische aangelegenheden regelt, maar ook het beheer en de ontginning van grondstoffen. Het verdrag stelt de Eemscommissie in als samenwerkingsorgaan. Sinds 1996 geldt het Eems-Dollard Milieuprotocol,dat over de samenwerking met betrekking tot natuur en milieu gaat. Het praktische overleg tussen beide landen over deze onderwerpen is opgedragen aan de subcommissie 'G' van de Permanente Nederlands-Duitse Grenswaterencommissie.

Als het gaat om de verbetering van de ecologische kwaliteit van het water in het Eems-estuarium geldt dat beide landen vergelijkbare verplichtingen hebben naar Europa. Op grond van de Europese Kaderrichtlijn Water zijn beide landen aansprakelijk voor het bereiken van een goede ecologische en chemische kwaliteit van hun waterlichamen. Ook moeten beide landen samenwerken bij de aanwijzing van Natura 2000-gebieden in het estuarium. Dit proces heeft in Duitsland stilgelegen vanwege een juridische procedure over de vraag of de aanmelding van de Unterems vanwege economische belangen achterwege zou mogen blijven. Dit proces zal naar verwachting op korte termijn weer worden opgestart. Hoewel er nog geen uitspraak van de bestuursrechter ligt, heeft de Minister van Nedersaksen onlangs aan de Nederlandse Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) aangegeven reeds een start te willen maken met het gezamenlijk opstellen van het integrale managementplan.

Van een gezamenlijk probleem naar een gezamenlijke aanpak

De ecologische kwaliteit op de rivier de Eems zelf is een Duitse aangelegenheid. Een belangrijk deel van het probleem is veroorzaakt door de inrichtingsmaatregelen, die vooral ten behoeve van de Meyer Werft in Papenburg in de rivier zijn getroffen. Nederland kan Duitsland hooguit aanspreken op de effecten die deze inrichtingsmaatregelen hebben op Nederlandse wateren en op het samenwerkingsgebied. Aan de andere kant hebben vaargeulverruimingen in het estuarium ten behoeve van de Eemshaven en de havens van Emden en Delfzijl ook effect op de rivier. Dit pleit ervoor dat beide landen naar elkaar hun bereidheid tonen om constructief mee te denken over en mee te werken aan oplossingen.

Voor het oplossen van de problemen in het estuarium moeten enkele doorbraken worden geforceerd. De mogelijkheden tot havenspecialisatie tussen de havens rond het estuarium is daarbij een belangrijk onderwerp. Een oplossing kan en mag niet worden verwacht van de Eemscommissie en van de subcommissie 'G' van de Permanente Grenswaterencommissie. De samenstelling van beide commissies zoals deze op dit moment is, is daarvoor op te laag ambtelijk niveau. Om afspraken te realiseren in een regio waar de economischebelangen groot zijn, moeten afspraken worden gemaakt op een hoog politiek niveau. Belangrijk is vooral dat keuzes worden gemaakt en dat er niet sluipenderwijs ontwikkelingen plaatsvinden die achteraf bezien niet hadden gemoeten. Ook de recente Nederlands-Vlaamse samenwerking in het Schelde-estuarium laat zien dat grote milieuproblemen, waarvoor stevige maatregelen noodzakelijk zijn, slechts aangepakt kunnen worden als op hoog politiek niveau de uitgangspunten daarvoor worden vastgelegd.

Integraal managementplan

Het managementplan voor het estuarium moet bilateraal opgesteld en gedragen worden, aangezien het gehele estuarium morfologisch en ecologisch gezien één systeem vormt. Het toepassen van het systeemdenken is noodzakelijk voor de langetermijnvisie en een uiteindelijk duurzaam beheer van het gebied. Het managementplan zal daarom volgens de Raad ook betrekking moeten hebben op het hele estuarium, van Herbrum tot en met het zeegat tussen de Waddeneilanden.

Het is belangrijk dat er een gezamenlijke toekomstvisie wordt opgesteld, waarin naast ecologische, ook economische en andere relevante ontwikkelingen worden meegenomen. De toekomstvisie dient als richtsnoer voor het gezamenlijk op te stellen integrale managementplan. Het managementplan zal dus niet alleen een gezamenlijk KRW en Natura 2000-beheerplan moeten worden, maar een bredere langetermijnvisie moeten bevatten met scenario's over de sociaaleconomische ontwikkeling in combinatie met een verbetering van de natuur.

Ministersconferentie en integrale stuurgroep

De Raad stelt voor een ministersconferentie te organiseren waarin de fundamentele problemen rond het estuarium aan de orde komen. De randvoorwaarden en uitgangspunten voor de langetermijnvisie zullen op dit hoge politieke niveau moeten worden vastgesteld. Tevens zal er een gezamenlijke Nederlands-Duitse integrale stuurgroep moeten worden ingesteld. Het opstellen van de toekomstvisie en het managementplan zal aan deze gezamenlijke integrale stuurgroep moeten worden opgedragen. Uiteraard moeten alle belanghebbenden in het gebied vanaf de start bij het proces worden betrokken.

De discussie over de bestuurlijke organisatie van de Waddenzee loopt al bijna veertig jaar. Het Waddengebied heeft een complexe bestuursstructuur: er zijn veel wetten en verdragen van toepassing, en er zijn veel overheden (ministeries, provincies en gemeenten) en andere organisaties (o.a. op het gebied van natuurbeheer, visserij, recreatie, enz.) betrokken bij de dagelijkse gang van zaken, met als gevolg een grote behoefte aan coördinatie en afstemming (horizontaal en verticaal). In het huidige beleid lopen strategiebepaling, beleidsvorming, bestuur, beheer, monitoring en handhaving dwars door elkaar. Bovendien zijn ze versnipperd over een groot aantal instanties die geen van allen doorzettingsmacht hebben, maar wel hindermacht.

Onderbouwing rapport Berenschot

De Raad heeft forse kritiek op het rapport van Bureau Berenschot. De onderbouwing van de adviezen ontbreekt of schiet tekort. Daarnaast lopen meningen, oordelen en feiten door elkaar heen. Los van de kwaliteit van het rapport stelt de Raad dat het daadwerkelijke bestuurlijke probleem wordt gecamoufleerd en niet opgelost. Belangrijke onderwerpen als het gemis aan een feitelijke natuurbeheerder voor de Waddenzee en het verminderen van de versnippering van toezicht en handhaving komen in het rapport niet eens aan de orde.

Voorgesteld model

In het rapport wordt alleen een poging gedaan om de bestuurlijke drukte, die de laatste jaren wederom fors is toegenomen, te verminderen. Het huidige bestuurlijke model, dat al jaren ter discussie staat, is als uitgangspunt genomen. Het probleem dat te veel bestuurders verantwoordelijk zijn voor kleine onderdelen van het Waddenzeebeleid, wordt echter niet opgelost. Het Regionaal College Waddengebied krijgt vrijwel alle taken toebedeeld, maar blijft alleen een overleg- en afstemmingsplatform zonder wettelijke bevoegdheden en zonder doorzettingsmacht. De Raad vindt het ook onbegrijpelijk dat Berenschot niet een goed en efficiënt beheer van het natuurgebied de Waddenzee als uitgangspunt heeft gekozen. Het rapport brengt ons eerder verder van een oplossing van het probleem van de bestuurlijke organisatie voor het Waddengebied dan dat het iets oplost. De Waddenzee wordt er zeker niet beter van.

Met Europese richtlijnen wordt beoogd om de wetgevingen van de Europese lidstaten te harmoniseren. Een richtlijn is voor de lidstaten bindend ten aanzien van het resultaat. De keuze voor de wijze van inbedding van de richtlijn in de nationale rechtsordes is echter aan de lidstaten. Daarnaast kunnen richtlijnen beleidsruimte laten aan de lidstaten.
Bij de implementatie van Europese richtlijnen kunnen dan ook verschillen tussen de lidstaten ontstaan.

Op de achtergrond speelt hier het Europese subsidiariteitsbeginseleen rol, op grond waarvan de Europese Unie alleen zal optreden wanneer op nationaal niveau de doelstellingen van het gemeenschappelijke beleid onvoldoende worden bereikt.

De belangrijkste instrumenten van het Europese natuurbeleid zijn de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR), die voor een belangrijk deel de bescherming van het Europese natuurnetwerk Natura 2000 vormen. Sinds jaar en dag zijn er signalen uit het bedrijfsleven dat er door de Waddenzeelanden verschillend wordt omgegaan met het verlenen van vergunningen voor projecten in een Natura 2000-gebied, die zouden leiden tot concurrentieverschillen en dus tot een ongelijk speelveld voor ondernemers.

De Raad voor de Wadden heeft, in overleg met de Minister van VROM, hierin aanleiding gezien om na te gaan of er voldoende grond is om een advies uit brengen over verschillen in uitvoering tussen de landen voor die Europese richtlijnen die voor het Trilaterale Waddengebied relevant zijn. In dit geval betreft dat de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) en de Kaderrichtlijn Water (KRW).
Ter voorbereiding op een advies, heeft de Raad de implementatie van de richtlijnen in de nationale wetgevingen in beeld gebracht. Daarbij zijn de aangewezen gebieden en de daarvoor beschreven doelen als gegeven beschouwd. Over die onderwerpen wordt overigens al in opdracht van het Gemeenschappelijke Waddenzee Secretariaat (CWSS) een onderzoek uitgevoerd door Dr. Andy Brown getiteld 'High Level Review of EC Directives for Collaboration and Harmonisation'. In die studie ligt de focus intern binnen de overheid en op de prioriteiten die daaruit voortvloeien voor de Trilaterale samenwerking.

Naast de nationale uitwerkingen wordt met enkele casestudies verduidelijkt hoe er in de uitvoering (vergunningverlening) mee om wordt gegaan. Op die manier is duidelijk geworden in hoeverre er sprake is van een gelijk speelveld. De bevindingen van de Raad geven geen aanleiding tot het uitbrengen van een advies, zodat het onderzoek in de vorm van een verkennend rapport is uitgebracht