Natuurinclusief Nederland

natuur overal en voor iedereen

De natuur in Nederland gaat hard achteruit, terwijl een vitale natuur cruciaal is voor een leefbaar land. Wat betekent dat voor het bestaande natuurbeleid? Op 23 maart 2022 bracht de Rli zijn advies hierover uit.
Een groepje jongeren, volwassenen en kinderen zitten bij elkaar in een park op een bank onder een boom die volop in bloesem staat

Aanleiding en adviesvraag

Wereldwijd gaat de natuur in een zorgwekkend tempo achteruit. Dat geldt zeker ook voor Nederland. Van agrarische gebieden tot natuurgebieden, van binnenwateren tot stedelijke gebieden: overal lopen de natuurkwaliteit en de biodiversiteit terug. Dat is problematisch, want een vitale natuur is cruciaal voor het tegengaan van klimaatverandering en verduurzaming van de voedselvoorziening. Natuur in de directe leefomgeving is daarnaast essentieel voor de gezondheid en het welbevinden van mensen. Bovendien is een goede staat van de natuur van belang voor de beschikbaarheid van onder meer drinkwater, gezond voedsel en schone lucht. De natuur vormt een bestaansvoorwaarde voor de mens.

Tegen de achtergrond van deze biodiversiteitscrisis heeft de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) zich gebogen over de vraag of het bestaande natuurbeleid van de rijksoverheid toereikend is en zo nee, welke koerswijzigingen nodig zijn.

Toelichting

De raad concludeert dat het gevoerde Nederlandse natuurbeleid tekortschiet. Dat heeft een aantal oorzaken:

  • De focus van het natuurbeleid is te smal, het beleid is hoofdzakelijk gericht op beschermde natuurgebieden. Die gebieden zijn echter onderdeel van veel grotere ecosystemen, ook buiten de beschermingsgrenzen. Met het huidige beleid lukt het niet om ervoor te zorgen dat de condities voor (grond)water, bodem en milieu op orde zijn. De smalle focus van het natuurbeleid gaat bovendien gepaard met te weinig aandacht voor de natuur in het landelijk en stedelijk gebied.
  • Het natuurbeleid wordt te weinig gekoppeld aan andere maatschappelijke opgaven. De ambitie van de overheid om natuuropgaven te verweven met andere activiteiten en te bewegen naar een natuurinclusieve samenleving, loopt vast. In de praktijk lopen goedwillende partijen in de samenleving hierbij tegen belemmeringen aan.
  • Natuur heeft een te zwakke positie bij economische en politieke afwegingen. Natuur wordt vooral gezien als een kostenpost en als een deelbelang dat economische groei hindert. Er lijkt sprake te zijn van een blinde vlek voor de betekenis van natuur als bestaansvoorwaarde voor de mens.
  • Overheden werken onvoldoende samen. Het ontbreekt aan een samenhangende bestuurlijke aanpak. Ook schort het aan samenwerking met andere partijen. Het ontbreekt daarnaast aan systematische monitoring van de resultaten van het beleid en onafhankelijk toezicht daarop.

Het is cruciaal om de teruggang van natuur te keren en te zorgen voor herstel. Daartoe zal de overheid met veel meer inzet moeten werken aan de totstandkoming van een natuurinclusief Nederland. De raad doet hiertoe vier aanbevelingen:

1. Zorg overal voor natuur van voldoende kwaliteit

Het huidige natuurbeleid is niet effectief. De beperkte focus op beschermde natuurgebieden is niet afdoende om de teruggang van de biodiversiteit te keren. Ook daarbuiten moet werk worden gemaakt van natuur- en biodiversiteitsherstel. In en om dorpen en steden moet veel meer groen komen, op loop- of fietsafstand voor iedereen. Ook in het landelijk gebied, waar de afgelopen decennia een regelrechte kaalslag van de natuur heeft plaatsgevonden, is natuurherstel noodzakelijk. De raad pleit ervoor om gebiedsgericht een gewenst minimum kwaliteitsniveau voor natuur vast te stellen.

2. Maak de natuuraanpak integraal onderdeel van de verbouwing van Nederland

Nederland gaat de komende jaren op de schop vanwege de vele grote opgaven, zoals de woningbouw, de energietransitie, de aanpassing aan klimaatverandering, het stikstofvraagstuk en de verduurzaming van de landbouw. Deze grote verbouwing van Nederland biedt uitgelezen kansen om de natuur binnen en buiten beschermde gebieden te herstellen. Veel bedrijven, organisaties en gemeenten zijn ook bereid om stappen te zetten naar een meer natuurinclusieve manier van werken. Maar het lukt alleen met een overheid die daarbij helpt en daar zelf ook vol op inzet. De raad adviseert om in een gebiedsgerichte aanpak in alle regio’s natuurherstel te verbinden met andere maatschappelijke opgaven, en om hierover afspraken te maken in diverse sectoren. Hiervoor moeten onder andere het klimaat- en het stikstoffonds worden benut.

3. Zorg dat natuur systematisch wordt meegewogen bij economische en politieke besluiten

Natuur wordt in de economische en politieke besluitvorming vooral als kostenpost beschouwd. Daardoor telt het natuurbelang onvoldoende mee. Er zijn nog te veel (financiële) prikkels die natuurverlies bevorderen; natuurschade en natuurherstel worden onvoldoende op waarde geschat. De raad adviseert daarom om subsidies en fiscale maatregelen in de landbouw, industrie en het natuurbeheer te richten op een natuurinclusieve samenleving en om het belang van natuur van goede kwaliteit beter te waarderen bij de afweging van economische en politieke besluiten.

4. Werk gebiedsgericht samen

Het verbinden van ruimtelijke opgaven vergt een gebiedsgerichte aanpak, waaraan alle betrokken partijen – met onderscheiden rollen en taken – gezamenlijk invulling geven. De raad ondersteunt daarom het voornemen van het kabinet om te komen tot een integrale, gebiedsgerichte aanpak van opgaven.  De natuuropgave moet op regionaal niveau worden verbonden met andere opgaven. Dat geldt zowel voor landelijke als stedelijke regio’s. Daarbij is systematische monitoring en onafhankelijk toezicht op de realisatie van natuurherstel nodig.

Publicatiedatum en online publieksbijeenkomst

Het advies is op 23 maart 2022 in ontvangst genomen door de minister voor Natuur en Stikstof. Daarnaast is het advies aangeboden aan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer.

Vlnr: Minister voor Natuur en Stikstof, Christianne van der Wal, ontvangt het advies uit handen van Jan Jaap de Graeff (voorzitter Rli), André van der Zande (Rli-raadslid) en Yvette Oostendorp (projectleider Rli). Foto: Marco de Swart

Online publieksbijeenkomst – 19 mei 2022

De Rli organiseert op 19 mei een online publieksbijeenkomst over het advies ‘Natuurinclusief Nederland’. De Rli gaat hierover graag met u in gesprek. Doet u mee? 

Lees meer over het programma, sprekers, wijze van aanmelden en het advies op onze eventpagina

Meer informatie

Voor meer informatie over het advies kunt u contact opnemen met projectleider Yvette Oostendorp: Yvettte.oostendorp@rli.nl, tel. 06 27020642.

 

Samenvatting: 

Wereldwijd gaat de natuur in een zorgwekkend tempo achteruit. Dat geldt zeker ook voor Nederland. Van agrarische gebieden tot natuurgebieden, van binnenwateren tot stedelijke gebieden: overal lopen de natuurkwaliteit en de biodiversiteit terug. Dat is problematisch, want een vitale natuur is cruciaal voor het tegengaan van klimaatverandering en verduurzaming van de voedselvoorziening. Natuur in de directe leefomgeving is daarnaast essentieel voor de gezondheid en het welbevinden van mensen. Bovendien is een goede staat van de natuur van belang voor de beschikbaarheid van onder meer drinkwater, gezond voedsel en schone lucht. De natuur vormt een bestaansvoorwaarde voor de mens.

Tegen de achtergrond van deze biodiversiteitscrisis heeft de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) zich gebogen over de vraag of het bestaande natuurbeleid van de rijksoverheid toereikend is en zo nee, welke koerswijzigingen nodig zijn.

Nederlandse natuurbeleid schiet tekort

Nederland presteert slecht met het gevoerde natuurbeleid en het Nederlandse natuurbeleid schiet tekort. We zien daarvoor vier oorzaken:

  • We hanteren in Nederland een te smal natuurbegrip.
  • Het natuurbeleid is te weinig gekoppeld aan ander beleid.
  • Natuur heeft een te zwakke positie bij economische en politieke afwegingen.
  • Overheden werken te weinig samen.

Focus natuurbeleid te smal

In het huidige Nederlandse natuurbeleid wordt naar ons oordeel het begrip natuur te krap afgebakend. Het beleid is hoofdzakelijk gericht op de beschermde gebieden. Die gebieden zijn echter onderdeel van veel grotere ecosystemen, ook buiten de beschermingsgrenzen. Veel dieren in beschermde gebieden gebruiken bijvoorbeeld de omliggende gebieden om voedsel te vinden. Met het huidige beleid lukt het niet om de gebieden afdoende te beschermen en te zorgen dat de condities voor (grond)water, bodem en milieu op orde zijn.

De krappe afbakening van het natuurbeleid gaat bovendien gepaard met te weinig aandacht voor de natuur in het landelijk en stedelijk gebied. Ook daar is natuurherstel van belang, zowel vanwege het behoud van de diensten die de natuur levert, als vanwege het belang van een groene leefomgeving voor de gezondheid en het welbevinden van mensen.

Onvoldoende verbinding tussen natuurbeleid en ander beleid

De ambitie van de overheid om natuuropgaven te verweven met andere maatschappelijke opgaven en te bewegen naar een natuurinclusieve samenleving, loopt vast. In de praktijk ondervinden goedwillende partijen in de samenleving daarbij allerlei belemmeringen. Boeren kunnen kansen voor een natuurvriendelijke bedrijfsvoering niet verzilveren in een verdienmodel. In de bouw komt vergroening bij nieuwbouw en renovatie te weinig tot stand door ontbreken van duidelijke beleidsrichtlijnen. De omvorming van nationale parken tot grotere en natuurinclusieve gebieden wordt belemmerd door te beperkte wettelijke criteria. Een integrale aanpak van maatschappelijke opgaven faalt doordat rijksbudgetten niet gebundeld kunnen worden ingezet voor een gebiedsgerichte aanpak.

Te weinig aandacht voor positie natuur bij economische en politieke afwegingen

Ondanks brede maatschappelijke zorgen over de toestand van de natuur in Nederland heeft het natuurbelang nog altijd een zwakke positie bij economische en politieke afwegingen. Natuur wordt dikwijls gezien als een kostenpost en als een deelbelang dat economische groei hindert. Er lijkt sprake te zijn van een blinde vlek voor de betekenis van natuur als bestaansvoorwaarde voor de mens.

Niet genoeg samenwerking tussen overheden

Het niet halen van de doelen van het Nederlandse natuurbeleid heeft nog een vierde oorzaak: een gebrek aan samenhangende bestuurlijke aanpak. Effectief natuurbeleid vergt samenwerking en afstemming. In de praktijk schort het vaak aan samenwerking tussen overheden onderling en met andere partijen. Het ontbreekt ook aan systematische monitoring van de realisatie van de doelen en onafhankelijk toezicht op het bereiken daarvan.

Oplossingsrichtingen met aanbevelingen

Er is in ons land sprake van een biodiversiteitscrisis. Het natuurbeleid verdient dan ook meer prioriteit op de politieke en bestuurlijke agenda. Het is cruciaal om de teruggang van natuur te keren en te zorgen voor herstel. Daartoe zal de overheid met veel meer inzet moeten werken aan de totstandkoming van een natuurinclusief Nederland.

Zo zal natuurherstel verbonden moeten worden met andere maatschappelijke opgaven.

De plannen die staan vermeld in het coalitieakkoord 2021-2025 kunnen daaraan zeker een bijdrage leveren. De twee fondsen van in totaal € 60 miljard die het nieuwe kabinet wil instellen ten behoeve van het klimaat- en het stikstofbeleid maken veel van de noodzakelijke investeringen mogelijk. Daarnaast is de keuze die in het coalitieakkoord wordt gemaakt voor een gebiedsgerichte aanpak een stap in de goede richting.

We presenteren in dit advies vier oplossingsrichtingen om te komen tot het hier geschetste streefbeeld. We formuleren daarbij ook een aantal concrete aanbevelingen.

1. Zorg voor natuur overal en voor iedereen

Voor een grootschalig herstel van de biodiversiteit is het essentieel dat het natuurbeleid wordt verbreed. Het beleid zal zich moeten richten op ál het groen in ons land, dus zowel op de natuur in beschermde gebieden als daarbuiten. Het concept ‘basiskwaliteit natuur’ biedt een goed houvast om per gebied een gewenst minimum kwaliteitsniveau te bepalen, zowel voor de natuur zelf als voor de belevingswaarde daarvan.

Aanbevelingen

  • Rijk en provincies: maak de uitbreiding en de inrichting van het Natuurnetwerk Nederland tijdig af en torn niet aan de bescherming van de Natura 2000-gebieden. Dit is een belangrijke voorwaarde om de internationaal afgesproken instandhoudingsdoelen te bereiken.
  • Rijk, provincies en gemeenten: zorg dat in de regionale omgevingsvisies gebiedsgewijs en met betrokkenen in het gebied invulling wordt gegeven aan minimumvereisten voor basiskwaliteit natuur in die gebieden (zie ook § 4.4). Gemeenten: betrek deze minimumvereisten vervolgens bij de gemeentelijke omgevingsplannen en bij het opstellen van leidraden voor de inrichting van de openbare ruimte; dit is van betekenis zowel voor nieuwbouw als voor bestaande wijken.
  • Rijk: richt – als onderdeel van de ecologische autoriteit zoals voorgesteld in het coalitieakkoord – een landelijk kennisnetwerk natuur op, dat provincies en gemeenten ondersteunt bij de gebiedsgewijze invulling van basiskwaliteit natuur.
  • Rijk: pas de Wet natuurbescherming (later Omgevingswet) aan, zodat de natuurinclusieve ontwikkeling van grotere gebieden conform de standaard Nationale Parken Nieuwe Stijl wettelijk mogelijk wordt.
  • Rijk: ondersteun de beweging naar een natuurinclusieve samenleving met natuureducatie.

2. Verbind natuurherstel met andere maatschappelijke opgaven

Wij zien grote kansen om het herstel van de natuur, zowel binnen als buiten beschermde gebieden, te verbinden met de grote maatschappelijke opgaven waar ons land voor staat. Dit geldt als eerste voor de maatschappelijke opgaven die in de ruimte hun beslag krijgen: de woningbouwopgave, de klimaat- en energieopgave en de verduurzaming van de landbouw. Natuurherstel kan ook onderdeel zijn van andere opgaven waar Nederland voor staat, zoals een betaalbare en houdbare gezondheidszorg.

Aanbevelingen

  • Rijk: maak natuur onderdeel van de gebiedsgerichte aanpak van het stikstofprobleem en combineer die aanpak met andere nationale en regionale opgaven in die gebieden. Maak hierover afspraken met provincies, gemeenten en waterschappen, en benut de in het coalitieakkoord voorgestelde fondsen om deze afspraken te ondersteunen. Maak hierbij ook gebruik van de nationale grondbank die in hetzelfde coalitieakkoord is aangekondigd, voor de ondersteuning van gebiedsprocessen. Betrek daarbij ook de bossenstrategie.
  • Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten: maak aan de bedrijven in de landbouwsector duidelijk welke normen voortvloeien uit de ecologische opgaven in een gebied (Rli, 2021a). Vereisten voor de gebiedsspecifieke basiskwaliteit natuur bieden hierbij een houvast en kunnen ook bijdragen aan goede bedrijfscondities (o.a. weerbare teelten en bestuiving).
  • Rijk: sluit met de bouwsector [1] een bestuurlijk akkoord over de natuurinclusieve inrichting van woonwijken, natuurinclusieve nieuwbouw en renovatie, inclusief het gebruik van materialen. Neem de afspraken uit dit akkoord op in woondeals. Leg daarnaast in het Besluit bouwwerken leefomgeving vast dat natuurinclusief inrichten, bouwen en renoveren moeten bijdragen aan de minimumvereisten voor een gebiedsspecifieke basiskwaliteit natuur. Onderzoek of de Wet natuurbescherming (later Omgevingswet) hiervoor een grondslag kan bieden. Zorg wel dat er ruimte blijft voor maatwerk, om een integrale aanpak van ruimtelijke opgaven mogelijk te maken en om rekening te kunnen houden met het gebiedsspecifieke karakter van basiskwaliteit natuur. De puntensystemen die nu al in verschillende gemeenten worden gehanteerd, kunnen als voorbeeld dienen. Neem een dergelijk puntensysteem op in de ‘Handreiking decentrale regelgeving klimaatadaptief bouwen en inrichten’ en betrek zo’n puntensysteem ook in de te maken afspraken over woondeals.
  • Rijk: benoem samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW) natuurinclusief handelen tot uitgangspunt voor de aanpak van de energieopgave. Maak daarvoor afspraken met de energiesector over natuurinclusief ontwerpen, bouwen en beheren van installaties en gebouwen. Neem deze afspraken op in de handreiking en de toolbox voor de regionale energiestrategieën 2.0.
  • Rijk: maak afspraken met zorgverzekeraars over hun bijdrage aan verbetering van de natuurkwaliteit in de leefomgeving als onderdeel van preventieve en curatieve zorg.

3. Weeg natuurwaarden volwaardig bij economische en politieke besluitvorming

Om substantiële stappen te zetten naar een natuurinclusieve samenleving moeten de oorzaken van natuurverlies worden aangepakt. Omgekeerd zullen activiteiten die positieve effecten hebben op de natuur en biodiversiteit, moeten worden gestimuleerd. Dat vereist dat het natuurbelang volwaardig meetelt in economische en politieke besluitvorming. Om stappen te zetten naar het verweven van natuur en economie bevelen we aan om gebruik te maken van diverse instrumenten: het ombuigen van financiële prikkels en een betere borging van het natuurbelang bij economische en politieke besluitvorming.

Aanbevelingen

  • Rijk: koppel de aangekondigde, strengere, voorwaarden voor Europese landbouwsubsidies (Ministerie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit [LNV], 2021a) aan de hiervoor genoemde gebiedsspecifieke minimumvereisten voor basiskwaliteit natuur. De mate waarin bedrijven hieraan voldoen om in aanmerking te komen voor ecoregelingen, kan worden gemonitord door een onafhankelijke certificeringsautoriteit. Overheden moeten dan zorgen voor adequate handhaving.
  • Rijk en provincies: koppel bestaande subsidies voor (agrarisch) natuurbeheer en landschapsbeheer ook aan gebiedsspecifieke minimumvereisten voor basiskwaliteit natuur.
  • Rijk: neem fiscale maatregelen om natuurschade tegen te gaan. Dat kan bijvoorbeeld door een stikstofheffing in te voeren of door zwaardere heffingen te hanteren voor industriële grondwateronttrekking.
  • Rijk en andere overheden: verbeter het gebruik van maatschappelijke kosten-batenanalyses zodanig dat het voorkomen van natuurschade en het belang van biodiversiteitsherstel daarin beter worden meegenomen. Besteed daarbij aandacht aan de belevingswaarde voor burgers en de beschikbaarheid van ecosysteemdiensten.
  • Gezamenlijke overheden: geef zelf het goede voorbeeld. In de eerste plaats door grond in eigen bezit duurzaam en natuurinclusief te beheren, te verpachten en te verkopen. Bied daarbij voor pacht en beheer langjarige overeenkomsten aan, zoals ook in het coalitieakkoord is voorgenomen (Rli, 2021a). In de tweede plaats door bij overheidsaanbestedingen het maatschappelijk verantwoord inkopen uit te breiden met standaard vereisten voor biodiversiteit.

4. Werk gebiedsgericht samen: overheden en andere betrokkenen

Het verbinden van ruimtelijke opgaven vergt een gebiedsgerichte aanpak, waaraan alle betrokken partijen – met onderscheiden rollen en taken – gezamenlijk invulling geven. We ondersteunen daarom het voornemen van het kabinet om te komen tot een integrale, gebiedsgerichte aanpak van opgaven voor natuurherstel, klimaat en water in het landelijk gebied.

Aanbevelingen

  • Rijk, provincies en gemeenten, zorg dat de natuuropgave in een gebiedsgerichte aanpak verbonden wordt met andere opgaven als wonen en energie, om daarbij inhoud te geven aan de beoogde basiskwaliteit natuur (zie ook § 4.1). Hanteer daarbij de landelijke afspraken met betrokken sectoren (zie ook § 4.2). Breng deze aanpak onder bij de eerder door de Rli (2021b) geadviseerde integrale regiotafels waardoor per gebied maatwerk mogelijk is bij een aanpak van opgaven.
  • Provincies: pas deze gebiedsgerichte aanpak toe in alle regio’s, zowel landelijke als stedelijke regio’s. Betrek daarbij ook niet-overheidspartijen en inwoners. Zorg voor verbinding met het Nationaal Programma Landelijk Gebied.
  • Rijk en provincies: maak afspraken over eenduidige verslaglegging van uitvoeringsinformatie en monitoringsinformatie over de realisatie van de doelen van het nationale natuurbeleid, zowel in beschermde gebieden als daarbuiten. Hiermee krijgt het Rijk als stelselverantwoordelijke zicht op de doelrealisatie. Daartoe moeten ook de dataverzameling en zelfrapportages door alle betrokken overheden op een gestandaardiseerde wijze plaatsvinden.
  • Rijk en provincies: beleg expliciet de thans ontbrekende, onafhankelijke toezichthoudende en inspectietaken natuur op rijksniveau en provinciaal niveau, bijvoorbeeld bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en de omgevingsdiensten. Zorg daarbij voor adequate bemensing en financiering. Benut voorts indien noodzakelijk de ter beschikking staande bevoegdheden om in te grijpen in het kader van interbestuurlijk toezicht.

Wat wij voor ons zien is een natuurinclusief Nederland, met natuur overal en voor iedereen. Een Nederland met gezonde natuurgebieden, met bijzondere soorten dieren en planten en bijzondere landschappen. Een Nederland dat ook buiten de wettelijk beschermde natuurgebieden, in agrarische gebieden, in dorpen en steden, royaal is voorzien van groen en water en waar dieren en planten die er ‘thuis horen’ ook voorkomen. Een Nederland waar iedere Nederlander in de eigen straat en buurt volop natuurervaringen opdoet en zich fysiek en mentaal gezond voelt. En een Nederland waarin het natuurbeleid een integraal onderdeel vormt van ander beleid, zodat het natuurbelang nadrukkelijk meeweegt in economische en politieke besluiten.

Illustratie: Studio Ronald van der Heide

[1] Het gaat hier om bouwers, project- en gebiedsontwikkelaars.